2006/03/08

Del cielo al Infierno. LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Del cielo al Infierno
LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA





ALBERTO POVEDA PERDOMO
GUILLERMO POVEDA PERDOMO





SUMARIO: 1. Presentación; 2. Naturaleza jurídica de la pérdida de la investidura; 3. Antecedentes; 4. Normas reglamentarias de la pérdida de investidura; 5. Causas que llevan a la pérdida de la investidura de los congresistas; 6. Pérdida de la investidura de los diputados, concejales y ediles; 7. Trámite de la pérdida de investidura; 8. Recursos contra la sentencia; 9. ¿Es una sanción la sentencia que decreta la pérdida de investidura?; 10. La «muerte política» como consecuencia de la pérdida de investidura; 11. Congresistas que han perdido la investidura; 12. Concejales del Huila que han pérdida la investidura. 13. Los propósitos de reforma a la acción de pérdida de investidura; 14. Conclusiones; 15. Bibliografía





1 PRESENTACIÓN

Uno de los temas recurrentes en las noticias nacionales, así como en los informativos locales, tiene que ver con las sentencias que profieren las corporaciones judiciales de lo contencioso administrativo en asuntos de pérdida de investidura, figura que ha servido para sacar del escenario político a muchos personajes, desde simples concejales hasta algún encumbrado presidente de la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes.

La acción de pérdida de investidura, figura jurídica consagrada en la Constitución de 1991, tiene como finalidad hacer perder la dignidad para la cual fue elegida una persona en una Corporación Pública --Congreso de la República (Senado y Cámara de Representantes), Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales--.

Todos sabemos de la importancia nacional, regional o local y el papel relevante que juegan las personas elegidas a las diferentes corporaciones. Tal condición les da influencia y poder. La pérdida de investidura hace que en un solo instante bajen del cielo al propio infierno, no sólo por el cuestionamiento ético sino también por el despojo judicial de la calidad que ostenta.

Queremos presentar esta investigación a los lectores de ALÉ-KUMÁ Revista Jurídica, con el propósito de darles a conocer el alcance de la figura, las normas que la consagran, las causales que dan lugar a la misma, los requisitos que se deben reunir para presentar una demanda, el trámite que se adelanta y los listados de parlamentarios y concejales de municipios huilenses desinvestidos. Como esta es una primera aproximación al tema, hacia el futuro aspiramos a complementar esta investigación.


2 NATURALEZA JURÍDICA DE LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA

La pérdida de credencial es una figura creada por la Constitución de 1991. Tiene como propósito dignificar la posición de congresista, diputado, concejal y edil, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pueda sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas para la pérdida de la investidura.

El objeto principal de esta figura es el de contribuir en la depuración de la administración y garantizar la transparencia de la gestión pública. Tiene las características propias de un reproche disciplinario y se equipara o equivale a la sanción de destitución, como quiera que los ciudadanos que son elegidos popularmente para las corporaciones públicas no están sujetos al régimen jerárquico administrativo que cobija a la generalidad de los servidores públicos, es decir, no tienen superiores jerárquicos que puedan ejercer atribuciones disciplinarias sobre ellos, lo que motiva la aplicación del régimen especial para la separación del cargo, que es el de la pérdida de la investidura.

La Corte Constitucional señala que "el especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.

“Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.

“Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público” (Sentencia C-497/94 M.P. J. G. Hernández Galindo).

Debe anotarse que si bien es cierto la pérdida de investidura y el juicio electoral que termina con la nulidad de la elección de un congresista, tienen algunos rasgos comunes, las dos acciones son absolutamente diferenciables. La pérdida de investidura implica en el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo priva de esa condición que una vez fue poseída por él; al paso que el juicio electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de Congresista son legítimas, o si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas (ver sentencia C-507/94, M.P. Arango Mejía).


3 ANTECEDENTES

La Corte Constitucional en la sentencia C-319/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara), hizo un claro resumen sobre los antecedentes de la pérdida de investidura y las diferentes propuestas que fueron presentadas a la consideración de la Asamblea Nacional Constituyente importante. Empieza diciendo la Alta Corporación que, resulta “indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo pronunciamiento judicial.

“En efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la Comisión Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa. Luego se discutió sobre la base del proyecto presentado por la Comisión nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán y otros, según consta en el medio oficial de publicación de la Asamblea .

“El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De ahí que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al considerar la regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del Congreso.

“El criterio de la comisión fué unánime en cuanto a que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría incompleto y sería inane si no se estableciera la pérdida de la investidura como condigna sanción. Fué también el parecer unánime de la comisión que, dada la alta posición del Congresista, la violación de este régimen no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de la investidura. Así fué propuesto por esta, con la obligación de que la ley estableciera un procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de Justicia decidiera en un plazo no superior a veinte días.

“En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente la controversia central giró en torno a la Corporación a la cual adscribir la competencia para conocer del proceso de pérdida de investidura.

“Al respecto se plantearon tres tesis:

“La primera sostenía que la Corte Suprema de Justicia debía ser la Corporación encargada de conocer de la pérdida de la investidura, pues, afirmaban sus proponentes, en estricto sentido se trataba de un litigio si no penal, por lo menos equivalente a un enjuiciamiento.

“Los defensores de la segunda concepción eran partidarios de que el conocimiento de la pérdida de la investidura se asignara a la Corte Constitucional, tal como lo propusieron en su momento el Gobierno Nacional y el Constituyente Echeverry Uruburu.

“Una última corriente propendía porque la competencia correspondiese al Consejo de Estado ya que, en opinión de sus adherentes, la pérdida de la investidura tiene naturaleza administrativa. Para los partidarios de esta alternativa, no resultaba conveniente que la Corte Constitucional conociera de la pérdida de la investidura, por cuanto la conformación de esa alta corporación estaba dada por la elección que efectuara el Senado de la República. Por ello, sostenían, se aseguraba una mayor independencia e imparcialidad en el juzgamiento si este se encargaba al Consejo de Estado, Corporación que no dependía en su integración del Congreso de la República.

“Los Constituyentes que avalaban esta tesis sostenían, además, que la pérdida de la investidura, en cuanto sanciona al Congresista que incumple sus deberes o que incurre en unas determinadas faltas, es en esencia un proceso disciplinario del cual debe conocer el Consejo de Estado, comoquiera que esta Corporación conoce de las demandas electorales. Esta fue la propuesta finalmente acogida y así quedó consignada en los artículos 183 y 184 de la Constitución Nacional.

“Debe anotarse al respecto, asimismo, que la figura constitucional de la pérdida de la investidura de los Congresistas, encuentra como antecedente el Acto Legislativo Número 1 de 1979. Ciertamente, fue la reforma constitucional de 1979 la que instituyó, por primera vez en el país la pérdida de la investidura, y contempló que de ésta sería competente para decretarla el Consejo de Estado”.

En el citado artículo 13 del Acto Legislativo Número 1 de 1979, se contemplaba como causal que acarreaba la pérdida de la investidura, la violación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades y el surgimiento de conflicto de interés; igualmente, se preveía que la inasistencia injustificada daría lugar a esta sanción. En la normatividad de 1991 se agrega las causales configuradas por la indebida destinación de dineros públicos y el tráfico de influencias debidamente comprobado.


4 NORMAS REGLAMENTARIAS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA

La pérdida de investidura nace en la Carta Política y tiene varios desarrollos legales.

Mención expresa de ella encontramos en artículos 110, 133, 179, 183, 184, 237, 261 y 291 de la Constitución Política de Colombia.

Así mismo, los siguientes textos legales se ocupan de ella:

Ley 5ª de 1992 (Reglamentaria del Congreso y establece reglas sobre la pérdida de investidura de sus miembros);

Ley 136 de 1994 (Regula la pérdida de investidura de los concejales);

Ley 144 de 1994 (Establece las normas que regulan el procedimiento que se debe surtir);

Ley 200 de 1995 (Señala en el artículo 32 que las faltas gravísimas del artículo 25 dan lugar a pérdida de investidura y consagra inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones).

Ley 446 de 1997 (Señala competencias para conocer la acción de pérdida de investidura contra congresistas y concejales y del recurso de revisión contra las mismas --arts. 33-8-10 y 39-4--)
Ley 617 de 2000 (Establece inhabilidades e incompatibilidades y consagra reglas de pérdida de la investidura de los diputados, concejales y ediles).

Ley 734 de 2002 (Reformatoria de la Ley 200 de 1995. Consagra inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones)

La aplicación de estas disposiciones legales debe cumplir con las reglas de garantía mínimas, entre ellas el principio de legalidad. Es así como se tiene que las causales de pérdida de investidura no se aplican en forma retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las diferentes leyes. Por ello es que, por ejemplo, los diputados sólo serán objeto de pérdida de investidura por hechos que se lleguen a presentar a partir de la vigencia de la Ley 617 de 2000; los hechos que hubiesen dado lugar a la desinvestidura pero que hayan ocurrido y cesado antes de la expedición de la citada ley, no podrán ser tenidos en cuenta por los Tribunales para declarar la «muerte política».


5 CAUSAS QUE LLEVAN A LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS

Las causales de pérdida de investidura aplicable a los congresistas y establecida por el constituyente , son:

5.1 Violación del régimen de inhabilidades

Las inhabilidades son aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos (CORTE CONSTITUCIONAL, s.s. C-546/93, M.P. Gaviria Díaz y C-147/98 M.P. Martínez Caballero).

Constituyen causal de inhabilidad, en los términos del Artículo 179 de la Constitución, las siguientes: 1º). Haber sido condenado a pena privativa de la libertad por cometer delito, excepto por delitos políticos y culposos; 2º). Haberse desempeñado como servidor público dentro de los 12 meses anteriores a la elección, en la misma circunscripción electoral; 3º). Haber realizado negocios o contratos con entidades públicas o haberlos gestionado a nombre de terceros, o haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los 6 meses previos a la elección, en la misma circunscripción electoral; 4º). Haber perdido la investidura; 5º). Tener parentesco o vínculos con autoridades que ejerzan autoridad civil o política, en la misma circunscripción electoral; 6º). Tener parentesco o vínculos con personas que figuren en las listas de un mismo partido, en la misma circunscripción electoral; 7º). Tener doble nacionalidad, excepto los colombianos por nacimiento; 8º). Ser elegido para más de una corporación; 9º). La destitución del cargo inhabilita para ser elegido congresista.

5.2 Violación del régimen de incompatibilidades

Las incompatibilidades son todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el periodo de ejercicio de la función (Ley 5ª de 1992, Artículo 281). La incompatibilidad comporta una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado (Corte Constitucional, s. C-181/97, M.P. Morón Díaz).

Las incompatibilidades aparecen señaladas en el Artículo 180 de la Constitución: 1º). Desempeñar cargo o empleo público o privado; 2º). Gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante entidades públicas o ante personas que administren tributos, ser apoderados de las mismas, celebrar contratos por sí o por interpuesta persona contratos con ellas; 3º). Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel; 4º). Celebrar contratos o realizar gestiones con personas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste.

5.3 Violación del régimen de conflicto de intereses

El conflicto de intereses se refiere a situaciones tanto de orden moral como económico, que inhiben al congresista para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, dejándose a la ley la regulación del tema (Constitución, artículo 182).

En la Ley orgánica del Congreso (5ª de 1992, artículo 286), se señala el principio fundamental del conflicto de intereses: Aplicación: Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates y votaciones respectivas.

Posteriormente, con la Ley 144 de 1994, Artículo 16, se define en los siguientes términos el conflicto de intereses: Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos.

El conflicto de intereses se presenta como una trasgresión a los postulados de justicia y del bien común conforme los cuales deben proceder los congresistas en sus actuaciones, ideales impuestos por la Constitución, artículo 133. Cuando el congresista persigue una utilidad personal y no el bien común, se aparta del mandamiento popular y desvirtúa el carácter democrático que tiene la función legislativa, dado el origen de su elección (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 27 de mayo de 1999, M.P. C. Hoyos Salazar).

Sin embargo, se ha insistido en que no existe propiamente un régimen legal de conflicto de intereses de los congresistas, que regule de manera expresa, clara y completa el tema, sino que se debe hacer un estudio sistemático de algunas normas constitucionales y legales, para determinar si frente a un proyecto de ley concreto, se presenta tal conflicto respecto de uno o varios congresistas, y en las disposiciones legales citadas no se agota la materia (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 27 de mayo de 1999, radicación 1191, M.P. C. Hoyos Salazar).

El conflicto de intereses surge o se presenta cuando, según la ley, existe interés directo en la decisión porque le afecta de alguna manera al congresista, al cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. Se trata de una razón subjetiva que torna parcial al congresista y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones legislativas o políticas (votar o debatir en trámites legislativos en los que tiene interés) con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen; el conflicto surge de manera automática y su declaración es imperativa. Para no incurrir en violación del régimen de conflicto de intereses, los congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhabilita para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, so pena de perder la investidura.

5.4 Indebida destinación de dineros públicos

La indebida destinación hace relación a la incorrecta, ilícita o injusta determinación de que algo se aplique a un fin para el cual no estaba destinado; y la expresión dineros públicos, debe entenderse en su sentido técnico, como medio de pago y medida de valor, de moneda, referida al ingreso público.

Esta causal de pérdida de la investidura encuentra su paralelo, en materia de responsabilidad penal, en el delito de peculado (Código Penal, Artículo 133 y s.s.).

El Congreso de la República por medio de la Ley 5ª de 1992, arts. 296 parágrafo 2º y 297, estableció que se exigía pronunciamiento judicial previo --condena penal-- que declarara la indebida destinación de dineros públicos o el tráfico de influencias, para que procediera el decreto de pérdida de investidura, pero tal exigencia fue declarada inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-319/94 M.P. H. Herrera Vergara).

5.5 Tráfico de influencias debidamente comprobado

Consiste en la sanción que se impone al congresista que invoca influencias, reales o simuladas, con el fin de obtener el favor de un testigo, servidor público o de entidad administrativa o corporación judicial que esté conociendo o haya de conocer de un asunto.

También encuentra esta causal de pérdida de la investidura un paralelo en materia de responsabilidad penal, toda vez que está tipificado como delito en el tipo rotulado tráfico de influencias (C. Penal, Artículo 147 y s.s.).

Debemos resaltar que la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado en torno a esta causal, no permite hacer diferencias entre ella y lo que se tiene por la dogmática jurídico-penal como delito.

5.6 Inasistencia a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de actos legislativos y de ley o mociones de censura en un mismo periodo, siempre y cuando no medie fuerza mayor.

Esta es una causal objetiva cuya interpretación es muy sencilla. Basta establecer la ausencia del congresista a seis (6) sesiones de las que menciona la norma, para que haya lugar a su declaración por vía judicial.

5.7 Por no tomar posesión dentro de los 8 días siguientes a la instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse, siempre y cuando no medie fuerza mayor.

En esta causal se requiere la comprobación objetiva de la falta de posesión del congresista dentro del plazo indicado, pero siempre y cuando ello no haya ocurrido por fuerza mayor. Una clara circunstancia de fuerza mayor la constituye el secuestro del elegido, como ocurre en el caso de la señora Gloria Polanco de Lozada, elegida Representante a la Cámara para el periodo 2002-2006, quien para la época de elaborar este trabajo se encuentra plagiada.

5.8 Por exigencia de dineros para partidos, movimientos o candidatos

El Consejo de Estado ha entendido que la lista de causales de pérdida de investidura se adiciona cuando se incurre en la prohibición del Artículo 110 de la Constitución, en donde se lee que "se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura".


6 PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS DIPUTADOS, CONCEJALES Y EDILES

La Ley 136 de 1994, Artículo 55, reguló la pérdida de investidura de los concejales, pero esa norma fue modificada por la Ley 617 de 2000, art 48, en donde se establecen las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales, que son las siguientes:

6.1 Por violación del régimen de incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

En la Ley 617 de 2000 extrañamente se omitió señalar que las inhabilidades eran causal de pérdida de investidura de investidura para los diputados, concejales y ediles, por lo que prima facie pareciera que estos miembros de corporaciones no perderán sus investiduras cuando se presente una causal de inhabilidad.

Sin embargo, respecto de los diputados debe recordarse que el Constituyente --artículo 299, inc. 2º-- señaló que su régimen de pérdida de investidura no podía ser menos exigente que el de los congresistas, razón por la cual se debe entender que todas las inhabilidad que constituyen causal de pérdida de investidura para los congresistas, también se aplican a los diputados.

6.2 Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. Esta causal no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor.

6.3 Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. Esta causal no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor.

6.4 Por indebida destinación de dineros públicos

6.5 Por tráfico de influencias debidamente comprobado

6.6 Por las demás causales expresamente previstas en la ley

Esta previsión es propia de nuestro desordenado sistema jurídico, en donde la proliferación de normas impide que en un solo estatuto se regule plenamente la materia.


7 TRÁMITE DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA

7.1 El sujeto demandante

El trámite de la pérdida de la investidura se inicia cuando un ciudadano, la Procuraduría General de la Nación o el mismo Congreso, solicita al Consejo de Estado --en los casos que se refieren a Senadores y Representantes a la Cámara-- o al Tribunal Administrativo correspondiente --cuando se trata de diputados, concejales y ediles--, que deje sin investidura a un miembro de una corporación por haber incurrido en una de las causales previstas en la constitución o la ley.

En esta acción, como en todos los demás asuntos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se observa el carácter de “rogada” que tiene la misma. Por ello, en ningún caso pueden los Tribunales Administrativos iniciar de oficio una pérdida de investidura.

7.2 Requisitos de la demanda

La demanda debe reunir los siguientes requisitos:

a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula –no necesita ser abogado-;

b) Nombre del congresista, diputado, concejal o edil y su acreditación expedida por la organización electoral nacional;

c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación;

d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso, y

e) Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar.

Con la demanda se debe acompañar la mayor cantidad de prueba posible que demuestre que el demandado incurrió en la causal alegada, ya que la celeridad con que se tramita esta acción no da espacio para mucha actividad probatoria dentro del proceso.

7.3 Admisión de la demanda

La autoridad judicial admite la demanda si reúne los requisitos señalados. Se llama al demandado para que responda la demanda si a bien lo tiene. Se decretan las pruebas a practicar y se cita a la audiencia, en la que pueden intervenir el demandante, el Procurador y el demandado. Luego de lo anterior se debe dictar sentencia.

7.4 Plazo para dictar sentencia

La Constitución ordena que todo este trámite deba cumplirse en un plazo de 20 días cuando se trata de procesos contra congresistas, convirtiéndose teóricamente en una de las acciones cuya decisión es celerísima, sólo superada por el habeas corpus y la tutela. Sin embargo, y desafortunadamente, el Consejo de Estado está excediendo en varios meses el citado término, lo que se convierte en una burla contra el claro e inequívoco mandato del Constituyente.

En la Ley 617 de 2000, Artículo 48, se dice que el proceso de pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles debe surtirse en un plazo de 45 días. Debe dejarse constancia que en el Tribunal Administrativo del Huila, a pesar de su enorme congestión, normalmente se cumple con el citado término.


8. RECURSOS CONTRA LA SENTENCIA

La Constitución Colombiana de 1991 establece en su Artículo 31, que en nuestro orden jurídico rige el principio de la doble instancia, salvo las excepciones legales. Esto significa que por regla general toda decisión judicial puede ser objeto del recurso de apelación –o impugnación-, para que un funcionario diferente al que profiere la decisión inicial, la revise y valore, profiriendo una nueva providencia en la que se respalde o revoque lo inicialmente decido. Así tenemos que si un fiscal profiere una media de aseguramiento contra una persona, ésta tiene la posibilidad de apelar, y será otro fiscal quien revisará la decisión y dispondrá si se confirma, por estar conforme a derecho tanto por los supuestos fácticos como jurídicos, o, en caso contrario, si se revoca.

Contra las sentencias de pérdida de investidura que versan sobre congresistas y que son dictadas por el Consejo de Estado, no existe recurso de apelación. Esta es una de las excepciones de que trata el propio Artículo 31 citado, cosa que también ocurre en los procesos penales que adelanta la Corte Suprema de Justicia contra los congresistas, eventos en los que no existe recurso de apelación.

Contra las sentencias de pérdida de investidura que afecta a los congresistas sólo se permite el recurso extraordinario especial de revisión La posibilidad de presentar tal recurso no impide que el fallo se cumpla. Esto significa que nada detiene el cumplimiento de una sentencia de pérdida de investidura.

En el caso de las sentencias de los Tribunales Administrativos, que se refieren a diputados, concejales y ediles, existe la posibilidad de presentar recurso de apelación ante el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Primera, en los términos de la Ley 617 de 2000, Artículo 48 Parágrafo 2º. Antes de la vigencia de la ley citada se discutía la posibilidad de acceder a algún recurso contra la sentencia, aceptándose por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado que sí cabía el recurso de apelación (por ejemplo, proceso 2000-398501 del 14 de junio de 2001, M.P. Urueta Ayola, acción de pérdida de investidura contra Eneida Hernández Ávila).


9 ¿ES UNA SANCIÓN LA SENTENCIA QUE DECRETA LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA?

Dada la dignidad del afectado y las consecuencias de una sentencia de desinvestidura, debemos considerar que la declaratoria de pérdida de investidura es una sanción ética y política; por su contenido es un mecanismo disciplinario, y por razón de la autoridad competente es jurisdiccional.

Según se ha dicho por la Corte Constitucional (sentencia C-319/94), por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas, diputados, concejales y ediles deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan .

Las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan.

En la sentencia C-280/96, se dijo por la Corte Constitucional que la pérdida de investidura es una sanción disciplinaria similar a la sanción de destitución, por lo que “es admisible que este estatuto disciplinario (La Ley 200 de 1995) establezca la pérdida de investidura como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un componente disciplinario. La norma no desconoce la competencia propia del Consejo de Estado en relación con los Congresistas (diputados, concejales y ediles), y nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones públicas, por cuanto se trata de una figura disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicos".


10 LA «MUERTE POLÍTICA» COMO CONSECUENCIA DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA

La declaratoria de pérdida de investidura origina lo que se denomina «muerte política», ya que la persona que recibe esta sanción no podrá ser escogida por medio de elección a ningún cargo o corporación pública.

Esto quiere decir, por ejemplo, que si un concejal pierde su investidura, queda en forma vitalicia o a perpetuidad inhabilitado para ser elegido alcalde, gobernador, senador, representante, diputado, concejal y edil.

De otro lado, si bien es cierto que el desinvestido puede ocupar cargos públicos, el nominador correría con el enorme lastre que le significa designar en un cargo oficial a una persona que por razones éticas fue dejado por fuera del servicio público corporativo.

Cuando la pérdida de investidura se decreta y queda en firme durante el respectivo periodo constitucional para el cual ha sido elegido el miembro de una corporación, éste debe hacer dejación del cargo.

Así mismo, cuando la pérdida de investidura se decreta respecto de un periodo anterior al que actualmente ejerce el elegido, también tiene efectos la sentencia sobre éste último.

Si la pérdida de la investidura se decreta y queda en firme antes de que el Consejo Nacional Electoral haga la declaratoria de elección y expida la credencial correspondiente, esta autoridad electoral debe abstenerse de entregar credencial alguna a quien esté incurso en la inhabilidad citada, pues el mandato del artículo 4 de la Constitución es perentorio (Sentencia T-193/95, M.P. Gaviria Díaz).

Una última hipótesis sería que la sentencia del Consejo de Estado quede en firme después de realizados los escrutinios, declarada la elección y entregada la credencial, se debe aplicar la inhabilidad en el lugar de tales actos .


11 CONGRESISTAS QUE HAN PERDIDO LA INVESTIDURA

Por las diversas causales de desinvestidura, desde la puesta en funcionamiento del mecanismo en 1993 y hasta el 14 de mayo de 2002, el Consejo de Estado ha decretado las siguientes pérdidas de investidura de parlamentarios:

1). SAMUEL ALBERTO ESCRUCERÍA MANZI: (Senador Liberal) Perdió su investidura por tener una condena judicial en su contra. El Consejo de Estado lo despojó de su condición de parlamentario mediante sentencia del 8 de septiembre de 1993.

2). JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA: (Representante Liberal-Amazonas) Fue despojado de su investidura el 28 de septiembre de 1993, porque en su calidad de parlamentario gestionó asuntos a su favor como gerente de la Fundación Rafael Uribe Uribe.

3). JOSÉ NAVARRO MOJICA: (Senador Liberal) El Consejo de Estado lo sancionó porque simultáneamente ejerció como miembro del Congreso y como presidente de la Consiliatura de la Universidad Libre. Sentencia del 4 de octubre de 1993.

4). JUAN FERNANDO GÓNGORA ARCINIEGAS: (Representante Liberal) Había sido condenado por un delito de lesiones personales, en 1977, por el Juzgado 25 Penal del Circuito de Bogotá, a 18 meses de cárcel. La decisión del Consejo de Estado se produjo el 4 de octubre de 1993.

5). ÁLVARO ARAUJO NOGUERA: (Senador Liberal) El 30 de noviembre de 1993, el Consejo de Estado lo despojó de su investidura por ejercer en forma paralela como senador y como gerente de una sociedad privada.

6). CÉSAR AUGUSTO PÉREZ: (Representante) El 18 de enero de 1994, el Consejo de Estado lo despojó de su calidad de congresista incurrió en un conflicto de intereses.

7). LEOVIGILDO GUTIÉRREZ: (Representante Liberal) El 22 de febrero de 1994, el Consejo de Estado lo despojó de su investidura por convertirse en beneficiario de recursos oficiales que habían sido girados en calidad de auxilios.

8). EMIRO RAÚL PÉREZ ARIZA: (Representante) Estaba inhabilitado para ocupar una curul, pues había sido condenado a pena privativa de la libertad por incurrir en el delito de abuso de confianza, de acuerdo con decisión adoptada por el Consejo de Estado de fecha 17 de mayo de 1994.

9). REGINA BETANCOURT DE LISKA: (Senadora Independiente) El 18 de agosto de 1994, el Consejo de Estado la despojó porque indujo a un grupo de empleados del Congreso a aportar una cuota de su sueldo para la financiación de su movimiento.

10). FÉLIX SALCEDO BALDIÓN: (Senador Liberal) Según sentencia del 24 de agosto de 1994, incurrió en celebración indebida de contratos y gestionó, en nombre ajeno, la adjudicación del contrato de las barcazas ante Interconexión Eléctrica S.A.

11). RICAURTE LOSADA VALDERRAMA: (Senador Liberal) Fue despojado de su investidura el 6 de septiembre de 1994, al actuar simultáneamente con su condición de senador, como representante legal de una fundación que administró recursos del Estado.

12). ALFONSO URIBE BADILLO: (Representante) El Consejo de Estado lo desinvistió el 14 de octubre de 1994, porque lo enviaron a un homenaje póstumo a España en honor del padre Javier Cirujano Arjona (q.e.p.d.). Él decidió cambiar el plan oficial e irse de vacaciones a Miami.

13). GUSTAVO ESPINOSA JARAMILLO: (Senador Liberal) Incurrió en conflicto de intereses al votar el denominado "narcomico", ya que tenía una indagación preliminar en su contra por el delito de enriquecimiento ilícito. La desinvestidura se decretó el 12 de marzo de 1996.

14). FRANCISCO JOSÉ JATTIN: (Senador Liberal) El 14 de mayo de 1996 fue despojado de su investidura por el caso del "narcomico", con lo que violó el régimen de conflicto de intereses.

15). HENRY CUBIDES OLARTE: (Senador Liberal) El 14 de noviembre de 1997, el Consejo de Estado dictó sentencia despojándolo de su investidura por violación al régimen de incompatibilidades, ya que suscribió en su calidad de congresista y socio mayoritario de la empresa Coltanques Ltda., dos contratos con el Estado -Fábrica de Licores de Antioquia- (Constitución, Artículo 180-2).

16). RAFAEL HUMBERTO ALFONSO: (Representante) Perdió su investidura el 10 de marzo de 1998, por violar el régimen de conflicto de intereses, toda vez que a pesar de estar siendo investigado por enriquecimiento ilícito por la Corte Suprema de Justicia, intervino activamente en los debates y votaciones de la Ley de Extinción de Dominio en 1996.

17). OSCAR CELIO JIMÉNEZ TAMAYO: (Representante) Por violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades al intervenir como congresista en la votación del Estatuto Anticorrupción en 1995, mientras estaba siendo investigado por el delito de peculado por la Corte Suprema de Justicia; adicionalmente participó en la votación de la Ley de Extinción de Dominio, estando incurso por la misma investigación..

18). CARLOS ALBERTO OVIEDO ALFARO: (Representante conservador-Quindío) Desinvestido por haber faltado sin justa causa a más de seis (6) sesiones plenarias del Congreso en las que se debatieron y aprobaron proyectos de ley. La sentencia del Consejo de Estado fue proferida el 13 de julio de 1999.

19). HUMBERTO PAVA CAMELO: (Senador conservador). Perdió su investidura al encontrarse que violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, ya que un hermano oficiaba apara el época de la elección como Comisionado Nacional de la Televisión. Sentencia del de 1 de febrero de 2000.

20). LUIS NORBERTO GUERRA: (Representante conservador) El 23 de mayo de 2000 perdió su investidura al demostrarse que incurrió en destinación indebida de recursos públicos, aprovechando su condición de miembro de la mesa directiva de la Cámara.

21). OCTAVIO CARMONA SALAZAR: (Representante Liberal) El 30 de mayo de 2000 perdió su investidura al demostrarse que incurrió en destinación indebida de recursos públicos, aprovechando su condición de miembro de la mesa directiva de la Cámara.

22). ARMANDO DE JESÚS POMÁRICO RAMOS: (Representante Liberal) El 20 de junio de 2000 perdió su investidura al demostrarse que incurrió en destinación indebida de recursos públicos, aprovechando su condición de miembro de la mesa directiva de la Cámara.

23). EDGAR PEREA ARIAS: (Senador Liberal) En una decisión dividida de 14 votos contra 9, el Consejo de Estado decidió el 18 de julio de 2000 declarar la perdida de la investidura de este parlamentario, al encontrarlo incurso en violación a la prohibición que recae sobre los congresistas de desempeñar cargo o empleo público o privado –Constitución, artículo 180-.

24). LUIS JAVIER CASTAÑO OCHOA: (Senador) En sentencia del 5 de junio de 2001, el Consejo de Estado le declaró la pérdida de investidura, al probarse que el senador había sido condenado por la comisión de un delito en USA, lo cual inhabilita para desempeñar cargos de elección.

25). MARIO RINCÓN: (Representante conservador-Bogotá) En sentencia del 17 de julio de 2001, el Consejo de Estado declaró la desinvestidura por tráfico de influencias.

26). DARÍO SARAVIA GÓMEZ: (Representante) Sentencia del 8 de agosto de 2001. Se le aplicó como causal de pérdida de investidura la consagrada en el Artículo 183-4 de la Constitución y Artículo 296-4 de la Ley 5ª de 1992. Tráfico de influencias e indebida destinación de dineros públicos.

27). LUIS ALFONSO HOYOS ARISTIZABAL: (Senador independiente) Por autorizar el pago de sueldos a una empleada de la Unidad de Trabajo Legislativo, siendo que la misma permanecía fuera del país.

28). ANCIZAR CARRILLO: (Representante-Tolima) Violó el régimen de inhabilidades ya que siendo funcionario de INVIAS aceptó el segundo renglón en una lista a la Cámara de Representantes. El Consejo de Estado mantiene la tesis sobre el examen de las inhabilidades en el de momento de la elección y cobija no sólo a quien encabeza la lista, sino a los restantes integrantes. Sentencia del 30 de agosto de 2001.

29). JAIME LOZADA PERDOMO: (Senador Conservador) Sentencia del 19 de marzo de 2002. Violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades ya que se desempeñó como Gobernador del Huila hasta el 31 de diciembre de 1997 y se inscribió como candidato al Senado para las elecciones de marzo de 1998

30). FRANCISCO CANOSSA: (Representante Conservador) Sentencia del 14 de mayo de 2002. 17 votos contra 4, por violación al régimen de conflicto de intereses ya que votó el proyecto de ley aprobatoria del nuevo código penal, siendo que estaba investigado por la Corte Suprema de Justicia.


12 CONCEJALES DEL HUILA QUE HAN PÉRDIDA LA INVESTIDURA

Desde que se dio vía libre al ejercicio de la acción de pérdida de investidura, han sido desinvestidos los siguientes veinte (20) concejales pertenecientes a diferentes municipios del Departamento del Huila:

12.1 Elegidos para el periodo constitucional 1995-1997

1). BEATRIZ CASTRO RODRÍGUEZ [de Colombia, por violación del régimen de inhabilidades –fue condenada por un delito de peculado-, mediante sentencia del 14 de marzo de 1995];

2). ADOLFO CHÁVARRO CARVAJAL [de Agrado, por desempeñar cargo público -docente-];

3). MARIO DARÍO MEDINA MARTÍNEZ [de San Agustín, por desempeñar cargo público -docente-];

4). FERNANDO POLANCO CORONADO [de Yaguará, por desempeñar cargo público -docente-];

5). JUAN CARLOS GÓMEZ RUBIANO [de Tello, por violación del régimen de inhabilidades -ser contratista del municipio-];

6). EMILIANO PASTRANA VALBUENA [de Palermo, por violación del régimen de incompatibilidades -litigar ante la Dirección de Justicia-];

7). ALVARO CASALLAS PERDOMO [de Yaguará, por violación del régimen de inhabilidades -contratar con entidades estatales-];

8). LUIS ALVARO FIGUEROA OVIEDO [de La Plata, por violación del régimen de inhabilidades -contratar con el municipio-];

9). RÓMULO GRAFFE ESPAÑA [de Agrado, por violación del régimen de conflicto de intereses -promover y obtener del municipio la contratación de un seguro para los concejales por medio de la "Sociedad Cortes Graffe y Cía. Ltda. Asesores de Seguros", colocadora de seguros de la que es socio el concejal-].

12.2 Elegidos para el periodo constitucional 1998-2000

10). AMÍN LOSADA LOSADA [de Garzón, por incurrir en violación del régimen de incompatibilidades -una empresa publicitaria de la que es socio contrató con el municipio-];

11). TERESA CLEVES DE DÍAZ [de Hobo, incurrir en conflicto de intereses -participó en la discusión y aprobación de un acuerdo que benefició a uno de sus hijos-];

12). JOSÉ ADÁN RODRÍGUEZ ROJAS [de Pitalito, por violar el régimen de incompatibilidades, al incurrir en la prohibición de recibir doble asignación del Estado];

13). APARICIO GALINDO [de Yaguará, por violar el régimen de conflicto de intereses al intervenir en la aprobación de un acuerdo que beneficiaba a un cuñado];

14). ANA MARÍA ARAÚJO [de Yaguará, violar el régimen de conflicto de intereses al intervenir en la aprobación de un acuerdo que la beneficiaba directamente];

15). GUILLERMO BUENAVENTURA [Neiva, por violación al régimen de incompatibilidades ya que contrató con Asovicap, persona jurídica que recibía dineros estatales];

16). ENEIDA HERNÁNDEZ ÁVILA [Hobo, violación del régimen de incompatibilidades, conflicto de intereses y tráfico de influencias, por recibir durante los años 1999-2000 unos dineros municipales como directora del Hogar Infantil “Leonardo Cleves Ortiz”, habiendo participado en su calidad de concejal en la discusión y aprobación de los presupuestos municipales de tales años].

12.3 Elegidos para el periodo constitucional 2001-2003

17). MIGUEL ANTONIO PERDOMO LINCE [de Neiva, por incurrir en la causal de recibir doble remuneración del Estado, ya que además de los honorarios de concejal devengaba sueldo como profesor de tiempo completo de la Universidad Surcolombiana];

18). RUBÉN DARIO QUIMBAYA [de Gigante, por participar en unos proyectos de vivienda con lo que incurrió en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades por conflicto de intereses];

19). ORLANDO GUZMÁN MANRIQUE [de Neiva, por incurrir en la causal de violación al régimen de incompatibilidades, ya que simultáneamente con el cargo de concejal desempeñaba el de profesor de tiempo completo de la Universidad Surcolombiana, recibiendo además doble remuneración, 22-10-01],

20). JAIRO ANTONIO GARCÍA RIAÑO [de Pitalito, por incurrir en la causal de violación al régimen de incompatibilidades, ya simultáneamente con el cargo de concejal desempeñaba el de profesor de tiempo completo del Colego Departamental de Pitalito, recibiendo además doble remuneración, 30-05-02].

Respecto de las dos últimas decisiones en la actualidad se surte el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.


13 LOS PROPÓSITOS DE REFORMA A LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Varias de las instituciones nuevas que entraron a regir en el ámbito jurídico colombiano a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, han sido objeto de severas críticas e inclusive se ha intentado en algunos casos desnaturalizarlas. Eso se ha pretendido contra la acción de tutela y la de pérdida de investidura.

Debe aceptarse que en una sociedad en la que la doble moral y el permanente juego de los servidores públicos para sacarle ventaja a las instituciones, imperiosamente se necesita la existencia de rigurosos sistemas sancionatorios --establecidos con todas las garantías procesales-- que cumplan un papel preventivo. Por lo mismo, cualquier reforma a la acción de pérdida de investidura sólo será aceptable en la media en que haga más exigente el régimen ético de quienes tienen la alta investidura de representar la sociedad en las diversas corporaciones públicas.

Permitir que se disminuya el régimen de exigencia ética, imponer requisitos de procesabilidad a las demandas de pérdida de investidura, aceptar la imposición de extensos términos procesales, etc., significa abonar una vez más el terreno a la corrupción y a los corruptos, tal y como se promueve nuevamente a título de «mico» en el proyecto de reforma a la Fiscalía General de la Nación, que ya cursó el segundo debate en la Cámara de Representantes, y que podría estar aprobado a finales del presente año.


14 CONCLUSIONES

De todo lo expuesto llegamos a las siguientes conclusiones:

1. La acción de pérdida de investidura en un instrumento jurídico enderezado a sancionar disciplinariamente a los miembros de las corporaciones públicas que desborden en sus actuaciones los mínimos éticos legales.

2. Una buena cantidad de personas elegidas para las diferentes corporaciones públicas de representación ciudadana, han sido hechas a un lado del escenario político nacional, al habérseles encontrado realizando acciones que resultan típicas de pérdida de investidura.

3. Instrumentos jurídicos como la acción de pérdida de investidura constituyen un bastión de la sociedad frente a los políticos corruptos, por lo que su existencia debe ser defendida y todo maniobra dirigida a enervarla debe ser objeto de rechazo.


15 BIBLIOGRAFÍA

La bibliografía existente sobre la figura no es muy prolija. Señalamos los textos que se ocupan de la misma y que han sido tenidos en cuenta en la elaboración de este ensayo.

CAMARGO, Pedro Pablo. Acciones constitucionales y contencioso administrativas. Editorial Leyer, Santafé Bogotá, 1999.

HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, Alier Eduardo. La pérdida de investidura de congresistas y concejales. Rodríguez Quito Editores, Bogotá, Santafé de Bogotá, 1998.

POVEDA PERDOMO, Alberto. Acciones constitucionales: materiales de estudio. Sin publicar, Neiva, 2001.

----- La corrupción y el régimen. Editorial Librería del Profesional (2ª edición), Santafé de Bogotá, 2000.

----- Pérdida de investidura. Diario del Huila, Neiva, 2000.


Neiva, en las vísperas del San Pedro de 2002.


ALBERTO POVEDA PERDOMO (alpoveda@hotmail.com). Abogado de la Universidad del Cauca (1985), estudios doctorales en la Universidad de Salamanca (1995-1997). Director del Centro de Investigaciones de la Universidad Cooperativa de Colombia, Neiva, y profesor de Derecho Penal y Acciones Constitucionales en la misma universidad.


GUILLERMO POVEDA PERDOMO. Abogado de la Universidad del Cauca (1978), estudios de especialización en Derecho Administrativo, Derecho Comercial y Derecho Minero y Energético. Profesor de las asignaturas Derecho Procesal Civil e Introducción al Derecho en la Universidad Cooperativa de Colombia, Neiva.

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