2006/03/07

EL PROCEDIMIENTO EN LA ACCIÓN DE TUTELA

REPUBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
Relatoría

MANUAL DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 5
Material extraído de la Jurisprudencia y Doctrina de la Corte Constitucional Colombiana


ACCION DE TUTELA Y PROCEDIMIENTO


Compilación a manera de línea jurisprudencial realizada por el doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo, relator de constitucionalidad de la Corte Constitucional



ACCION DE TUTELA

Objeto

La acción de tutela, ha reiterado la Corte Constitucional, es una institución que consagró la Constitución de 1991, para proteger los derechos fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular. Se trata de un procedimiento judicial específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales que establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no es una institución procesal alternativa o supletiva. El propósito de la tutela, como lo establece el artículo 86 de la C.P., es que el juez constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto, dictando las órdenes que considere pertinentes para salvaguardar y proteger los derechos fundamentales de las personas que acudan a esa vía excepcional, supletoria y sumaria, a la autoridad pública o al particular que con sus acciones u omisiones los amanecen o vulneren.

Acción pública

Se trata de una acción pública, que al poder ser ejercida por "cualquier persona", se encuentra exenta de rigorismos procesales propios de las acciones que se ejercen a través de profesionales habilitados con títulos académicos.

Fundamental

La acción de tutela como tal tiene el carácter de derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el Constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse. El contenido y contornos esenciales de los derechos fundamentales y de sus garantías y mecanismos básicos de protección, se establecen y perfilan en la misma Constitución y ello evita que las leyes los relativicen; vale decir, los derechos y sus garantías son fundamentales porque son un límite a la acción del Legislador. Sólo cuando la misma Carta faculta a la ley y en la medida en que lo haga puede ésta regular o desarrollar materias relacionadas con los derechos fundamentales y siempre que conserve y respete el ámbito intangible producto de la creación del Constituyente.

Informalidad y prevalencia del derecho sustancial

La acción de tutela tiene un carácter informal que, por su misma naturaleza, riñe con toda exigencia sacramental que dificulte el sentido material de la protección que la Constitución quiere brindar a las personas por conducto de los jueces.

Por su misma índole, la acción de tutela no exige técnicas procesales ni requisitos formales propios de especialistas, ya que su función no puede asimilarse a la que cumplen las acciones privadas dentro de los esquemas ordinarios previstos por el sistema jurídico, sino que corresponde a la defensa inmediata de los derechos fundamentales. Su papel es ante todo el de materializar las garantías constitucionales y, por tanto, es de su esencia el carácter sustancial de su fundamento jurídico. La instauración no puede dar lugar al rigor formalista de los procesos ordinarios ni se puede convertir su admisibilidad y trámite en ocasión para definir si se cumplen o no presupuestos procesales o fórmulas sacramentales, ya que con ella no se busca establecer una "litis" sino acudir a la protección oportuna de la autoridad judicial cuando un derecho fundamental es lesionado u objeto de amenaza. Así se consideró desde el comienzo en la Asamblea Nacional Constituyente, en el cual los Delegatarios recalcaron: "Estamos frente a un mecanismo excepcional y sumario para una protección inmediata de los derechos..."

El artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con la del artículo 228, buscan satisfacer ante todo las necesidades de justicia mediante el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, motivo éste que explica por qué en este tipo de actuaciones prevalece un principio de informalidad cuyo sentido consiste en que los obstáculos de trámite no se interpongan en la búsqueda de soluciones reales y palpables, acordes con el fondo de la preceptiva constitucional, a situaciones concretas de amenazas o quebranto de los derechos en ella plasmados. De hecho, al ser una acción que pueden interponer las personas sin mayores conocimientos jurídicos, es imposible exigir en su trámite formalidades que entienden y manejan sólo los expertos en derecho. Por otro lado, la protección que reclaman con tanta urgencia los derechos fundamentales, y que la tutela pretende brindar, no se puede supeditar a la observancia de cuestiones meramente procesales. La especial jerarquía de los derechos fundamentales exige que el modelo procedimental de la tutela esté desprovisto de requisitos formales y ofrezca, de manera ágil y dinámica, una protección efectiva y oportuna al titular del derecho afectado, cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros mecanismos de defensa que se puedan invocar. De hecho, el Decreto 2591 de 1991, al referirse al contenido de la solicitud, destaca el carácter informal de la misma que debe desarrollarse con fundamento en los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.

Protección de derechos

En el mismo sentido la Corte constitucional en reiterada jurisprudencia, ha considerado que la acción de tutela sólo es procedente para la protección de derechos fundamentales, los cuales se constituyen en el objeto exclusivo de protección, estos derechos fundamentales pueden ser nominados o innominados . De manera excepcional la Corte ha considerado que la acción de tutela también es procedente para la protección de derechos constitucionales o legales que no ostenten el rango de fundamentales, cuando guardan especial relación con otros de carácter fundamental, contrario sensu la acción de tutela no es procedente para la protección de derechos de rango legal o infralegal , o para resolver conflictos de contenido económico .

Celeridad

El procedimiento se debe regir por la noción de celeridad. Si bien es cierto que en cualquier proceso la demora injustificada no sólo es indeseable, sino que de hecho es sancionable por considerarse violatoria del debido proceso, también es cierto que en materia de tutela la rapidez es un factor primordial. En primer lugar, por su carácter de fundamentales, los derechos que protege esta acción deben ser defendidos de forma inmediata; el efecto de su violación no puede aumentar por la lentitud de la acción judicial. Y, en segundo lugar, la tutela no es un mecanismo que pretenda resarcir daños sino evitarlos; por esto, más que en ningún otro proceso, la dilación debe ser abolida.

Medio prevalente de protección y carácter subsidiario

Los artículos 86 inciso 3o. y 6o. del Decreto 2591 de 1991 le imprimen un carácter subsidiario a la tutela, en la medida en que establecen que sólo será procedente cuando no exista otro medio alternativo de defensa de los derechos fundamentales cuya protección se invoca, salvo que lo pretendido sea evitar un perjuicio irremediable. Pero no puede pretenderse que la mera consagración de esas vías alternas de defensa en nuestro ordenamiento jurídico sea suficiente para que se deniegue el amparo solicitado, pues es obligación del juez constitucional analizar, en el caso concreto y de acuerdo con las circunstancias específicas del mismo, si esa otra acción tiene la eficacia e inmediatez propias de este mecanismo de protección -artículo 6-1 del Decreto 2591-. De lo contrario, ese funcionario estaría sacrificando el contenido material de un derecho fundamental cuya protección le ha sido especialmente encomendada por el Estatuto Superior. Si llega a la conclusión de que ese medio alterno no tiene las características anotadas, la tutela se convierte en el medio prevalente de protección.

Modalidades de procedencia

La acción de tutela vino a llenar los vacíos que presentaba el anterior sistema jurídico, ante todo en aquellos eventos en los cuales las personas no disponían de un medio de defensa judicial contra las conductas de las autoridades públicas, y en ciertos casos de los particulares, que implicaban la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. De esta manera, el actual sistema instituye los mecanismos necesarios para hacer efectiva la protección de tales derechos, en aplicación del principio de respeto de la dignidad humana y con el ánimo de lograr la efectividad de los derechos como uno de los fines esenciales del Estado y de garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., arts. 1, 2 y 5).

Con tal finalidad, existen dos modalidades básicas de procedencia de la acción de tutela: en primer lugar, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo subsidiario y el juez impartirá una orden de carácter definitivo; y, en segundo lugar, cuando existiendo el medio de defensa judicial éste no es idóneo o eficaz para evitar un perjuicio irremediable . En este evento, la orden judicial se imparte con carácter transitorio, mientras se emite pronunciamiento por el juez ordinario.

Así las cosas, el juez de tutela deberá verificar, por principio, la efectiva vulneración o amenaza del derecho fundamental de los accionantes, para luego establecer si existe o no otro medio de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se dispone de medio de defensa judicial, deberá darse curso a la acción de tutela. Por el contrario, si existe medio de defensa judicial, deberá considerar, frente a las circunstancias del caso, su eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues esta condición será la que lo faculte como juez constitucional para decidir de fondo en el asunto puesto a su conocimiento. Al respecto, la Corte ha señalado que “para los efectos de establecer cuando cabe y cuando no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen, así como las pretensiones del actor, para verificar sí, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales ordinarios, o sí a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales” .

Por consiguiente, para resolver acerca de la procedencia de la tutela habrá de verificarse en cada caso la vulneración o amenaza de derechos fundamentales involucrados. Si ello así acontece, se determinará luego la inexistencia de un medio judicial de defensa al que pueda acudir el afectado o, en caso contrario, se determinará su falta de idoneidad o eficacia para la protección del derecho o para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Significa lo anterior que la existencia de un medio de defensa judicial ordinario no genera, por sí, la improcedencia de la acción de tutela, pues la Carta Política la admite en los casos excepcionales antes referidos.

Carácter subsidiario, inmediato, sencillo, específico y eficaz

La Constitución Política en su artículo 86 creó la acción de tutela como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales para dotar a las personas de un mecanismo expedito que posee las siguientes características: Subsidiario, porque sólo procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo. Inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a la que haya lugar. Sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para su ejercicio. Específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales y por último, es Eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo bien para conceder o bien para negar lo solicitado. Estas condiciones se concretan en la definición de un trámite preferente y sumario.

Facultades especiales del juez de tutela

En desarrollo de la Carta Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 reglamentario de la Acción de Tutela establece unos requisitos mínimos que debe cumplir el escrito de quien va a interponer el amparo. Estos requisitos, pretenden brindarle al juez un conocimiento básico sobre los hechos y una identificación de los posibles responsables en razón de la sencillez y falta de especialidad jurídica que caracterizan al amparo. En ningún momento el trámite de la acción de tutela reconoce a los requisitos del artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991, un carácter taxativo, rígido o definitivo. La ausencia de formalidades y el carácter preferente del procedimiento de la acción, revisten al juez de tutela de una serie de facultades que el juez ordinario no posee. Una de ellas es la de fallar más allá de las pretensiones de las partes, los fallos ultra o extra petita. Esta facultad que posee el juez de tutela tiene origen en la primacía dada por el ordenamiento constitucional a los derechos fundamentales. Por ello, la función de administrar justicia cuando se trata de garantizar el respeto de los derechos inherentes a las personas, confiere especiales facultades e impone específicos deberes para cumplir con el carácter eficaz de la acción de tutela.

La justicia constitucional opera dentro de un especial equilibrio integrado por la información veraz y adecuada que brinda el actor y el ejercicio activo de protección de los derechos fundamentales que debe desplegar el juez. Conforme a este equilibrio no estamos en presencia de una justicia mínima, formal y taxativa sino ante una justicia eficaz y efectiva que garantiza los derechos inherentes de las personas. El sentido y objeto de la acción de tutela le imponen al juez constitucional el deber de conducir el trámite del amparo con la mayor diligencia . El recaudo probatorio y la reconstrucción de las circunstancias que rodean la solicitud deben realizarse con el propósito de pronunciarse sobre la realidad de los hechos y ello significa, que el juez pasa del conocimiento formal de un asunto, al análisis de un problema jurídico que requiere un pronunciamiento de justicia material cuando los derechos fundamentales se encuentran vulnerados o en grave situación de riesgo. Entenderlo de otra forma le restaría toda fuerza, eficacia y validez a un mecanismo que pretende garantizar los derechos de las personas en un Estado fundado en el respeto de la dignidad humana .

En el trámite de la acción de tutela es posible afirmar que existe un amplio margen de las facultades de oficio del juez constitucional y ello se refleja en su papel activo dentro del trámite y también, en el momento en que advierte la existencia de una violación de derechos no invocados en la demanda caso en el cual, el juez constitucional debe desarrollar el procedimiento correspondiente y dictar las órdenes que sean necesarias para garantizar su protección. La Corte Constitucional en numerosas oportunidades ha reiterado el carácter preferente del procedimiento de la acción y el deber del juez de tutela de garantizar los derechos fundamentales aun cuando ellos no hayan sido indicados por el actor. Si el juez advierte en el transcurso del trámite del amparo, que existen situaciones violatorias de otros derechos diferentes al invocado, debe lograr su efectiva protección . De otro lado, también constituye un deber del juez constitucional vincular de oficio el legítimo contradictor o a la parte que por legitimación pasiva debe concurrir. Si el juez advierte que el sujeto o entidad demandada no es el responsable de la vulneración o amenaza debe vincularlo al proceso para así, de una parte, cumplir con el carácter preferente del amparo -la protección de un derecho fundamental- y de otra, permitirle al presunto responsable exponer sus razones y controvertir las pruebas que se hayan practicado. En varias oportunidades la Corte Constitucional ha hecho referencia a la obligación de integrar el legítimo contradictor o a la parte que por legitimación pasiva debe concurrir para poder tomar una decisión de fondo y responder así a la protección eficaz de los derechos fundamentales.

En esta medida lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política es un mecanismo que le confía a los jueces la función de verificar el efectivo cumplimiento de los mandatos constitucionales de protección y primacía de los derechos inalienables de la persona y cuando encuentre configurada la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, por acción o por omisión, imparta las órdenes de inmediato cumplimiento necesarias para salvaguardar efectivamente el derecho vulnerado. Una actuación superficial y formalista pone en peligro el derecho de acceso a la justicia al dejar desprotegido a quien solicita la protección constitucional de sus derechos fundamentales y por lo mismo desconoce el mandato del artículo 86 superior. El carácter preferente y sumario del trámite del amparo se altera y desconoce cuando el juez de conocimiento se abstiene de desplegar todas las medidas necesarias –jurídicamente posibles- para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales. Lo anterior no significa que el fallador deba producir todo tipo de órdenes sin fundamento jurídico en aras de absolver siempre afirmativamente las pretensiones de los accionantes. Por el contrario, el juez debe emplearse a fondo en la identificación de la totalidad de los aspectos que componen la litis, para que el fallo sea realmente una garantía efectiva de los derechos fundamentales y producto de una actuación ágil y oportuna. El fallo de tutela debe ser el resultado de la valoración de todos los aspectos jurídicos y fácticos además de garantizar la concurrencia de todas las personas involucradas –activa o pasivamente- en la situación jurídica producto de la controversia.

ACCION DE TUTELA. Procedencia respecto de cualquier autoridad pública

El artículo 86 de la Constitución Política dispone, sin excepción alguna, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública; y que, en todo caso, se remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en concordancia con lo previsto en el numeral 9 del artículo 241 ibídem. que le asigna como función a la Corte Constitucional la de revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991 reglamentario de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, y que tiene fuerza de ley, dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este decreto.

ACCION DE TUTELA. Procedencia contra providencia judicial por vía de hecho

Siguiendo lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha reiterado en innumerables sentencias, tanto de constitucionalidad como de tutela, que ésta procede contra providencia judicial por vía de hecho como garantía de la protección efectiva de los derechos fundamentales de todas las personas y ante la importancia de obtener decisiones unánimes con los parámetros constitucionales. Con el fin de reglamentar el reparto de las acciones de tutela, el Presidente de la República expidió el Decreto 1382 de 2000, que dispone en el numeral 2 del artículo primero que, lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, será repartido a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 4º del mismo decreto.

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Desconocimiento de conformidad con los tratados internacionales y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por no admisión a trámite de las acciones de tutela que se interponen contra providencias judiciales de las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia. CORTE CONSTITUCIONAL. Deber de impedir violación advertida

Si la Constitución Política (art. 86), el Decreto 2591 de 1991 (art. 1º), y el Decreto Reglamentario 1382 de 2000, establecen que la tutela procede contra cualquier autoridad pública y no solo en contra de las autoridades administrativas, y así lo han reiterado la Corte Constitucional en sus sentencias sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales por vía de hecho y el Consejo de Estado en la sentencia anteriormente citada, es evidente que lo resuelto por las diferentes Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia al no admitir a trámite las acciones de tutela que interponen las personas contra providencia judicial proferida por una Sala de dicha Corporación, les vulnera su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229) y a obtener la tutela judicial efectiva de sus derechos fundamentales, de conformidad con los Tratados Internacionales (Convención Americana de Derechos Humanos, art. 25), y las Opiniones Consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-11/90, OC-16/99). Le corresponde por lo tanto a la Corte Constitucional, como máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional, impedir que continúe la violación advertida, dado que las solicitudes de tutela en los casos en que las diferentes Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia resuelven no admitir su trámite, no pueden quedar sin solución alguna. Pese a lo anterior, no es posible, como regla general, que la respectiva Sala de Selección disponga lo pertinente sin que las tutelas hubieren surtido el trámite propio de las instancias.

ACCION DE TUTELA. Competencia para conocimiento. ACCION DE TUTELA. Accionantes pueden acudir ante cualquier juez en esta situación incluida otra Corporación de igual jerarquía. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Posibilidad de acudir ante cualquier juez en esta situación incluida otra Corporación de igual jerarquía ante desconocimiento

En estos casos entonces, con fundamento en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, que dispone que son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud, y con el fin de que las personas logren que se pueda disponer lo pertinente en relación con la revisión de dichas acciones de tutela, los accionantes tienen el derecho de acudir ante cualquier juez (unipersonal o colegiado), incluida otra Corporación de igual jerarquía, solicitando la tutela del derecho fundamental que consideran violado. Es claro que el juez escogido por el actor o actores no podrá suscitar conflicto de competencia con la Corte Suprema de Justicia pues es la autoridad que ya con anterioridad ha resuelto no admitir su trámite. Tampoco podrá negarse la tutela respectiva con fundamento en la temeridad o mala fe del accionante, por cuanto para estos casos, al no existir una decisión de fondo, la vulneración sobreviniente del derecho de acceso a la administración de justicia justifica la nueva interposición de la acción de tutela. Finalmente, es necesario dar un tratamiento igual a otros ciudadanos que puedan encontrarse en la misma situación aquí advertida. Por ello, para los casos en que exista la misma situación de vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y la no tutela judicial efectiva de sus derechos fundamentales, los ciudadanos tienen el derecho de acudir ante cualquier juez (unipersonal o colegiado), incluyendo una Corporación de igual jerarquía a la Corte Suprema de Justicia, para reclamar mediante una acción de tutela la protección del derecho fundamental que consideran violado con la actuación de una Sala de casación de la Corte Suprema de Justicia.

La jurisdicción constitucional. Objetivos y funcionamiento

De acuerdo con la doctrina especializada , la creación de una jurisdicción constitucional, y es ésta la razón de su institucionalización en un gran número de países del mundo, incluido por supuesto Colombia, responde a la necesidad de controlar y limitar el ejercicio del poder político en beneficio de la normatividad de la Constitución y, especialmente, al propósito inaplazable e imperioso de garantizar el ejercicio legítimo de los derechos humanos fundamentales que han sido declarados y sancionados por la Carta y por el propio orden internacional, los cuales constituyen, sin lugar a dudas, la base de toda comunidad organizada, de la paz, de la convivencia pacífica y de la justicia. La jurisdicción constitucional no es consecuencia de un simple capricho jurídico o académico, sino básicamente el resultado de la evolución de procesos políticos y necesidades sociales específicas, que han encontrado en ella el mecanismo de afianzamiento de una nueva forma de Estado de libertad, o el dispositivo de perfeccionamiento jurídico de una democracia consolidada. Por su intermedio se busca conformar un sistema de defensa de la Constitución, impidiendo que la violación directa de la misma o el desconocimiento de sus reglas pase inadvertido o quede sin explicación alguna. Dicha jurisdicción, no es cosa distinta que una consecuencia necesaria y obvia del carácter normativo de la Carta - pilar fundamental del proceso político y de la vida social -, llamada a dirimir las controversias que se susciten entre los ciudadanos y el Estado a través de la aplicación de la justicia constitucional.

En este sentido se han expresado, entre otros, el tratadista Pablo Lucas Verdú , al sostener que a través de la jurisdicción constitucional se cumple y garantiza el orden fundamental, ya que se aplican a casos concretos las normas constitucionales, se precisa y aclara el ámbito de aplicación de dichas normas, se asegura la observancia de la ley superior que prevalece sobre la norma ordinaria y, en gran medida, se va conformando e integrando el derecho constitucional. También el profesor Mauro Cappelletti ha destacado la importancia de la jurisdicción constitucional en el sistema jurídico contemporáneo, afirmando que las declaraciones de derechos dejan de ser simples proclamaciones filosóficas y retóricas, cuando su aplicación efectiva y real se le confía a órganos independientes de los poderes políticos. Coincidiendo con el alcance que le ha fijado la doctrina nacional e internacional, en reciente pronunciamiento esta Corporación se refirió a la jurisdicción constitucional, como “aquella que esta instituida para asegurar el respeto de las normas básicas constitucionales, tanto las orgánicas como las dogmáticas y, por supuesto, las tendientes a la convivencia pacífica y a la garantía de los derechos fundamentales”; lo que implica a su vez, “asegurar que los poderes públicos constituidos sujeten sus actos (leyes, sentencias, actos administrativos) no solamente a las normas orgánicas constitucionales sino a los valores, principios y derechos” .

No sobra recordar que la justicia constitucional encuentra su origen remoto en el sistema anglonorteamericano de control difuso, inicialmente en Inglaterra con la Sentencia de la Corte de 1610 presidida por sir Edward Coke, en la que se dio aplicación preferente al derecho común fundamental -common law- sobre el derecho secundario o legal -statutary law-; y posteriormente en Estados Unidos con la sentencia de 1803 del Tribunal Supremo, donde a iniciativa del juez federal John Marshall se tomó la decisión de inaplicar una ley por resultar contraria a la Constitución Norteamericana. Esto último se conoce como el principio de la “Judicial Review” o derecho de los jueces a controlar la constitucionalidad de la las leyes, el cual, aun cuando no estaba consagrado expresamente en la Constitución Federal de 1877, de acuerdo con el citado fallo sí estaba implícito en dos de sus preceptos: en el artículo III, Secc. 2, al consagrar éste que “El poder judicial se extenderá a todos los casos, en derecho y equidad, que surjan bajo esta Constitución...”; y en el artículo VI, secc. 2, cuando dispone que “esta constitución...será la suprema ley del país... y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarla...” .

En Europa, dentro de la concepción moderna de constitucionalismo, por supuesto que la institución fue objeto de grandes avances y desarrollo. Si bien el Estado liberal y la soberanía parlamentaria imperantes en ese continente retrasaron el surgimiento de la justicia constitucional, a finales del siglo XIX, con ocasión de la aparición de los Estados confederados europeos, surgió la idea de instituir un tribunal especial que resolviera sobre la validez de las leyes estatales que entraran en contradicción con la normatividad confederada; idea que se vio fortalecida más adelante por el paradigma kelseniano - plasmado en la Constitución Austriaca de 1920- de crear un tribunal constitucional a la manera de legislador negativo, encargado de asegurar la supremacía del Estatuto Fundamental en cada país - control concentrado -. A mediados del siglo XX, en la Europa de entreguerras, la concepción de un órgano especial de constitucionalidad mantuvo vigencia pero con modificaciones estructurales, debido a la crisis institucional generada por los movimientos de corte fascista, quienes en ejercicio de su poder político y militar incurrieron en el desconocimiento sistemático de los derechos humanos. Con este último antecedente, la justicia constitucional en Europa se consolido como guardiana de la Constitución, pero no sólo desde la perspectiva de ejercer un control abstracto sobre los poderes públicos, sino también como garante de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Ahora bien, dentro del contexto que la identifica como el instrumento de equilibrio de poderes y como el medio eficaz de hacer efectivo los derechos fundamentales, en Colombia, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución del 91, como órgano supremo de dicha jurisdicción se encuentra la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241 de la Carta que le ha confiado a ella “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. En cumplimiento de ese objetivo, la norma citada le asigna competencia exclusiva y excluyente para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución y de las leyes en sentido formal y material - entre otras competencias -, y para ejercer un control concreto mediante la revisión eventual de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales y de los directamente conexos con ellos. Acorde con una interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política (arts. 86, 88, 89, 237 y 241) y de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996 y Ley 585 de 2000), la jurisprudencia de esta Corporación viene sosteniendo que, desde el punto de vista estrictamente funcional, la jurisdicción constitucional no solo esta integrada por la Corte Constitucional, que en todo caso se constituye en el máximo tribunal de esa jurisdicción, sino también por el Consejo de Estado -que en forma residual ejerce un control abstracto de constitucionalidad dentro de la llamada acción de nulidad por inconstitucionalidad- y por todos los jueces y corporaciones de justicia que tienen a su cargo el conocimiento de las acciones de tutela y de las demás acciones y recursos que han sido estatuidas para hacer efectivos los derechos constitucionales.

En lo que se refiere específicamente al mecanismo de amparo y protección de los derechos fundamentales, es decir, a la acción de tutela, ésta se ejerce y desarrolla a través de la jurisdicción constitucional, la cual, como ya se mencionó, por expresa disposición superior la integran todos los jueces de la República (art. 86), quienes a su vez “son jerárquicamente inferiores a la Corte Constitucional”, por cuanto dicho Tribunal actúa como órgano límite o de cierre de esa jurisdicción, a través de la revisión de las decisiones judiciales que por la vía del amparo se profieran; atribución que ejerce la Corte en forma libre y discrecional “con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico colombiano”

Los fallos de tutela. Su cumplimiento y el procedimiento para hacerlos efectivos

Según lo ha venido señalando esta Corporación, aun cuando el artículo 86 Superior le otorgue a la acción de tutela un carácter subsidiario y residual frente a los medios ordinarios de defensa, la misma se constituye en el principal y más efectivo mecanismo de protección de los derechos constitucionales fundamentales y de los directamente conexos con éstos, no solo por el hecho de haber sido concebida con el propósito específico de garantizar la vigencia efectiva de tales derechos, sino además, por las condiciones especiales que el ordenamiento jurídico le ha reconocido para asegurar su eficaz ejercicio y desarrollo.

La consagración de la acción de tutela, como medio judicial especial para la defensa de los derechos y libertades fundamentales de los nacionales y extranjeros en Colombia, ha venido a constituir, sin lugar a dudas, una de las innovaciones y de los logros más importantes atribuidos a la reforma constitucional de 1991. Las condiciones en que ha sido concebida buscan garantizar que, en forma ágil y oportuna, el funcionamiento del Estado se de dentro de las pautas trazadas por la voluntad constituyente, evitando que las autoridades públicas utilicen el poder para servir a intereses que no sean los propios de la comunidad y de cada uno de sus miembros, desconociendo las garantías ciudadanas reconocidas por la Constitución.

Como es sabido, por disposición del constituyente, el objeto de la acción de tutela se concentra en brindar una protección “inmediata” de los derechos fundamentales, cuando éstos han sido violados o amenazados por “cualquier autoridad pública” o por los particulares en los casos que determine la ley. Examinada desde esa óptica, comporta el medio judicial expedito para salvaguardar tales garantías del uso arbitrario del poder, sin que resulte relevante la autoridad de la cual procede la afectación - administrativa, legislativa o judicial -, ya que el amparo constitucional es predicable de todos los servidores del Estado sin excepción, e incluso, según se expresó, de ciertos particulares.

Para cumplir su finalidad, la propia Constitución Política (art. 86) establece como reglas básicas, las siguientes: (i) que el procedimiento que corresponde a esta acción sea preferente y sumario; (ii) que la acción pueda ser interpuesta directamente por la persona afectada o por quien actúe a su nombre; (iii) que pueda promoverse en todo momento y lugar ante cualquier juez de la República, incluyendo los altos tribunales - con excepción de la Corte Constitucional -; y (iv) que sea fallada por la autoridad judicial competente dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Igualmente, prevé el precitado ordenamiento (v) que en caso de accederse a la tutela, la decisión debe consistir en una orden para que aquel respecto de quien se ha interpuesto el amparo actúe o se abstenga de hacerlo; y (vi) que el fallo es de inmediato cumplimiento, sin perjuicio de que pueda ser impugnado y posteriormente sometido al trámite de la Revisión eventual ante la Corte Constitucional.

De acuerdo con tal régimen jurídico y teniendo en cuenta el objetivo que persigue el recurso de amparo constitucional, es claro que las órdenes contenidas en las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frusta la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230).

Tratándose de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, su violación se consuma en estos casos, en razón a que el incumplimiento del fallo de tutela no permite consumar el objetivo propuesto con su consagración constitucional, cual es “el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas” . En ese mismo marco, el desconocimiento de una sentencia de tutela que se encuentre en firme, sea dictada por el juez de instancia o por la Corte Constitucional en Revisión, también contraviene notablemente el valor de la cosa juzgada constitucional y con ello la seguridad jurídica que le es inmanente, ya que la omisión de su cumplimiento afecta la garantía de confianza que tienen los ciudadanos sobre cuál ha de ser la actuación de las autoridades o de los particulares frente a situaciones derivadas de la aplicación del derecho vigente; particularmente, de la aplicación del derecho emanado directamente de la Constitución Política.

Según lo ha sostenido esta Corporación , la garantía del cumplimiento de las órdenes a través de las cuales se concede el amparo de derechos fundamentales amenazados o violados, ya sea que provenga de los jueces de instancia o de la propia Corte Constitucional, además de tener un claro fundamento constitucional, también encuentra un hondo respaldo en el derecho internacional sobre derechos humanos. Así, por citar tan sólo algunos ejemplos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2°) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 25), incorporados al orden interno mediante las Leyes 74 de 1968 y 16 de 1972, respectivamente, además de exigirle a los Estados partes la implementación de un recurso sencillo, efectivo y breve que ampare los derechos fundamentales, también los obliga a “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. Cabe destacar que, en Colombia, para el efectivo cumplimiento de los fallos de tutela, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de esta acción, ha establecido un procedimiento específico y concordante con el espíritu de las normas constitucionales que regulan la materia (arts. 86 y 241), pues, en palabras de la Corte, “no tendría sentido que en la Constitución se consagraran derechos fundamentales si, aparejadamente, no se diseñaran mecanismos por medio de los cuales dichos derechos fuesen cabal y efectivamente protegidos.”

En esa línea, el artículo 3° del citado estatuto se refiere a los principios que gobiernan el trámite de la acción de tutela, señalándose que ésta debe desarrollarse con arreglo a los principios de “publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”; los cuales a su vez - lo dijo esta Corporación- “guardan una relación directa con la orden urgente que debe dar una sentencia cuando reconoce que se ha violado un derecho fundamental” , y además, en virtud de la informalidad, permiten la utilización por parte del juez de “procedimientos no registrados, siempre y cuando apunten a que se haga efectivo el derecho material” . Por su parte, los artículos 23, 27 y 52 del mismo decreto se refieren al contenido que deben tener los fallos de tutela, a las garantías de su cumplimiento y a las sanciones derivadas de su eventual inobservancia.

En ese orden, El primero (art. 23) establece que cuando la solicitud vaya dirigida contra una acción de autoridad, el fallo que concede la tutela tendrá por objeto “garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible”. Asimismo, destaca que si lo impugnado es la denegación de un acto o una omisión, el fallo tendrá que ordenar su realización o desarrollar la acción adecuada, y en caso de que la autoridad no expida el acto administrativo, el juez deberá disponer lo necesario “para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos”. En el evento de tratarse de una actuación material, o de una amenaza, le impone al juez el deber de ordenar su inmediata cesación así como evitar toda nueva amenaza, violación, perturbación o restricción. En su último inciso, la norma le otorga competencia al juez para que, de todas maneras, establezca los demás efectos del fallo según las condiciones imperantes en el asunto sometido a juicio.

El segundo (art. 27) dispone que una vez proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio lo deberá cumplir sin demora, precisando que si ello no ocurre, el juez debe dirigirse al superior del responsable para que lo haga cumplir y abra el respectivo proceso disciplinario en su contra. Si el superior no procede conforme a lo ordenado, la norma le permite a la autoridad judicial ordenar que se abra proceso disciplinario en su contra y “adopta[r] directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”, pudiendo sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que den cumplimiento al fallo. Prevé el precepto en cita que, en todo caso, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

Finalmente, el tercero (art. 52) se ocupa del incidente de desacato, ordenando que quien incumple la orden judicial de tutela será sancionado “con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales…”; sanción que debe imponer el mismo juez de amparo mediante trámite incidental, y que será consultada al superior jerárquico quien le compete decidir dentro de los tres días siguientes si cabe revocar o no la sanción.

Es de precisarse, siguiendo el contenido de los anteriores preceptos, que la garantía y efectividad del cumplimiento de las sentencias de tutela exigen del juez constitucional la adopción de todas las medidas que sean conducentes para obtener la protección real y efectiva de los derechos fundamentales afectados, lo cual debe hacer sin perjuicio de las sanciones que imponga a las autoridades incumplidas por haber incurrido en desacato. De acuerdo con la interpretación constitucional, “resulta perfectamente posible y válido que se adopten las medidas indispensables para garantizar el cumplimiento efectivo de una sentencia de tutela, sin entrar a analizar si es predicable responsabilidad subjetiva de la autoridad que presuntamente incumple una orden tendiente a la protección de los derechos fundamentales” . Y es que, si bien en forma paralela al cumplimiento de la decisión cabe iniciar el tramite de desacato, este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. Como lo afirmó esta Corporación en la Sentencia T-458 de 2003, “el trámite del cumplimiento [del fallo] no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Las diferencias entre cumplimiento y desacato fueron fijadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos:

“i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque

v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”

Así, independientemente de las sanciones a que haya lugar, la autoridad judicial a quien corresponde velar por la eficacia y efectividad de la orden de tutela, esta en la obligación -irrenunciable- de adelantar todas las gestiones pertinentes y de agotar cada uno de mecanismos judiciales que ofrece el ordenamiento jurídico, para lograr el objetivo de protección inmediata a que hace referencia específica el artículo 86 Superior. El cumplimiento y el desacato son en realidad dos instrumentos jurídicos diferentes, que a pesar de tener el mismo origen -la orden judicial de tutela- y tramitarse en forma paralela, en últimas persiguen distintos objetivos: el primero, asegurar la vigencia de los derechos fundamentales afectados, y el segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el fallo. En consecuencia, tratándose del cumplimiento de la sentencia, el juez analizará en cada caso concreto si se acató la orden de tutela o no, de manera que si la misma no ha sido obedecida o no lo ha sido en forma integral y completa, aquél mantiene la competencia hasta lograr su cabal y total observancia, aun a pesar de estar agotado el incidente de desacato.

Autoridad competente para hacer cumplir los fallos de tutela. La Corte Constitucional está en capacidad de hacer cumplir directamente sus ordenes cuando las mismas no han sido acatadas

Interpretando el contenido de los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, como principio general, es competencia de los jueces de primera instancia velar por el cumplimiento de los fallos de tutela, aplicando el procedimiento y las medidas descritas en los artículo 23, 27 y 52 del precitado estatuto, aun en los casos en que la decisión es tomada por el juez de segundo grado o por la Corte Constitucional en sede de revisión. Las razones para afirmar la competencia del a quo en el cumplimiento del fallo de tutela y en el tramite del incidente de desacato, fueron suficientemente explicadas por este Tribunal en el Auto 136A de 2002. En dicha providencia se sostuvo que uno de los motivos tiene que ver con la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, en la medida en que el incidente de desacato prevé una sanción y la consecuente revisión automática por el superior de quien la ordenó, procedimiento que sería nugatorio si el que la impone no tiene superior jerárquico. El segundo se relaciona con el principio de igualdad material, pues si la competencia se determina por las circunstancias del caso concreto, habilitándose al juez que profirió la orden de amparo, se generaría un trato diferencial para las partes ya que mientras en unos casos la competencia estaría en el juez de primera instancia, en otros estaría en el de segunda e incluso en la propia Corte Constitucional. Finalmente, la tercera causa esta basada en el desconocimiento del principio de inmediación que también irradia el proceso de tutela, en el entendido que cuando la competencia para tramitar el desacato recae en el ad quem, éste no se encuentra del todo vinculado con el trámite de la acción.

No obstante lo anterior, ha aclarado la jurisprudencia que el hecho de haberse radicado en cabeza del juez de primera instancia la competencia para velar por el cumplimiento del fallo y tramitar el desacato, no significa, en manera alguna, que la Corte Constitucional no este en capacidad de hacer cumplir directamente sus ordenes cuando las mismas no han sido acatadas. En estas circunstancias especiales, “la Corte conserva una competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario” , de forma tal que se encuentra plenamente habilitada para intervenir en el cumplimiento y obedecimiento de sus propias decisiones, “ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta las medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste” . Considerando que la eficacia de las garantías individuales constituye un principio fundante en el modelo de Estado social de derecho, y a su vez un factor legitimante de las decisiones judiciales y del acceso a la justicia, la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política, se encuentra obligada a adoptar las medidas que sean necesarias para impedir que tales garantías resulten del todo nugatorias y se queden sin la respectiva protección judicial.

En su condición de máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional y órgano de cierre de la misma, la Corte “[t]iene la supremacía cuando funcionalmente se ejercita dicha jurisdicción por los jueces y magistrados” , por lo que mantiene competencia para hacer efectivas sus propias decisiones. En ese entendido, lo dijo la Corporación en la Sentencia C-802 de 2002 y lo reiteró luego en la Sentencia SU-1158 de 2003, ninguna autoridad perteneciente a la misma jurisdicción constitucional puede desconocer la competencia del órgano que la Constitución señala como garante de su eficacia en todos los órdenes, y menos de entrar a suscitar conflictos de competencias en asuntos propios y exclusivos de esa jurisdicción. Como órgano límite, en ejercicio de la supremacía no solo funcional sino también jerárquica, puede entonces la Corte adoptar medidas adicionales para proteger efectivamente los derechos por ella tutelados, dando aplicación a los artículos 3° y 27 del precitado Decreto 2591 de 1991, que ordenan desarrollar el proceso de tutela con base en los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia, y que le permiten al juez constitucional, en este caso a la Corte, “manten[er] la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

Es de señalarse que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte esta en capacidad de ejercer la competencia siempre que se cumplan las siguientes condiciones: “(i) [que] se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado - en teoría puede ser una confirmación -, (ii) [que] resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) [que] la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados” . En ejercicio de esa competencia, la Corte es autónoma, tanto para determinar la oportunidad en la cual interviene, es decir, si lo hace antes o después del juez de primera instancia, como para definir que tipo de medidas son las adecuadas al propósito de dar cumplimiento al fallo. Ello, “porque de constatarse el desacato la consecuencia sería la sanción del sujeto desobediente más no necesariamente la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados” . Como ya se ha expresado con insistencia, la efectividad de los derechos conculcados se logra en ciertos eventos a través de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida por el órgano límite de control Constitucional.

CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA- Intervención y adopción de decisiones que aseguren cumplimiento de sus fallos ante renuencia de alta corporación de justicia. SENTENCIA DE REEMPLAZO O DECISION COMPLEMENTARIA. Procedencia si no existe otra forma de hacer cumplir lo ordenado en fallo de tutela. RESTABLECIMIENTO DE LA VIGENCIA DE LA DECISIÓN REEMPLAZADA CON LA PROVIDENCIA DECLARADA NULA EN VÍA DE TUTELA

Atendiendo a las condiciones fijadas, es preciso anotar que una de las situaciones en las cuales este tribunal se encuentra plenamente habilitado para adoptar por sí mismo las decisiones que aseguren el cumplimiento de sus fallos, se presenta en los casos en que la autoridad judicial renuente a obedecer la decisión es una alta corporación de justicia; generalmente, respecto de acciones de tutela que se promueven en contra de algunas de sus decisiones por haber incurrido en vía de hecho, negándose aquellas a modificar el pronunciamiento en los términos señalados por la Sentencia de Revisión. En estos eventos, la intervención del tribunal constitucional se torna indispensable, pues es conocido por todos que las altas cortes no tienen superior jerárquico en su respectiva jurisdicción y, por tanto, no encuentran en el juez de tutela de primera instancia el funcionario idóneo para conminarlas al cumplimiento de la decisión desobedecida, y tampoco el competente para tramitar el correspondiente incidente de desacato.

Siguiendo la línea de interpretación fijada por la doctrina constitucional , cuando la Corte tiene conocimiento en relación con el incumplimiento de la sentencia, “puede solicitar nuevamente el expediente o los expedientes que contienen las sentencias de tutela que la Corporación haya proferido, para hacer cumplir su fallo, tomando determinaciones que cobijan inclusive a intervinientes que han citado dentro del expediente de tutela a fin de que no se quede escrita la protección al derecho fundamental” .Y dentro de las medidas a adoptar en estos casos, se cuentan la de proceder a dictar una sentencia de reemplazo si no existe otra forma de hacer cumplir lo ordenado , o en su defecto, la de tomar una decisión complementaria al fallo incumplido que haga cesar la violación de los derechos fundamentales, como puede ser, sin modificar lo ya resuelto, la de dejar en firme la decisión judicial que fue revocada por la alta Corporación de justicia en ejercicio de su competencia funcional, cuando a juicio de la Corte Constitucional aquella interprete en debida forma el criterio sentado en la respectiva sentencia de Revisión y garantice la protección de los derechos conculcados por la alta Corporación.

Esta última opción encuentra antecedentes específicos en el derecho comparado y concretamente en el derecho español. Ciertamente, con ocasión del recurso de amparo constitucional promovido contra una sentencia del Tribunal Supremo que puso fin a un proceso de filiación y pruebas biológicas, el Tribunal Constitucional Español, en la Sentencia del 7 de enero de 1994, resolvió anular la decisión de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo y dejar en firme la sentencia proferida por su inferior jerárquico, la Audiencia Provincial. En el fundamento jurídico octavo de la citada providencia, luego de advertir la violación por parte de la providencia del Tribunal Supremo, sostuvo el órgano de control constitucional que una manera de garantizar el derecho de la demandante a un proceso sin dilaciones indebidas, era perfilar el fallo de amparo de tal manera que sólo se anularan aquellas decisiones judiciales que directa e inequívocamente habían infringido el derecho fundamental reclamado, restableciendo los efectos de aquella que garantizaba su ejercicio. En cuanto llegó a la conclusión que ello ocurría solo en el caso de la sentencia del Tribunal Supremo, tomó la decisión advertida: anular el fallo del máximo órgano de la jurisdicción ordinaria y dejar en firme el que había sido revocado por éste.

Al margen de lo anterior, en procura de hacer realidad la orden de protección incumplida por una alta corporación de justicia, también en nuestro derecho interno se ha acudido al expediente de reestablecer la vigencia de la decisión reemplazada con la providencia declarada nula en vía de tutela. Recientemente, a propósito del incumplimiento de la Sentencia T-1306 de 2001, que dejó sin efectos un fallo de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y le ordenó a ésta dictar sentencia de reemplazo, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Cundinamarca, en su condición de juez de tutela de primera instancia, mediante proveído del 22 de mayo de 2002, decidió “DECLARAR VIGENTE formal y materialmente la sentencia del juzgado 6° Laboral del Circuito de la ciudad de Bogotá, del 10 de febrero de 1999...”; en el entendido que ésta interpretaba en debida forma el contenido de la sentencia de amparo desacatada. Invocándose una presunta vía de hecho, contra la decisión del Consejo Seccional se formuló acción de tutela, la cual fue finalmente denegada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-1158 de 2003, al considerar que esa autoridad judicial se limitó cumplir con su deber constitucional de hacer efectiva la orden dada por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional.

Por lo tanto, tratándose de las acción de tutela por vía de hecho, con el fin de hacer cumplir sus órdenes y de asegurar la vigencia de los derechos fundamentales, se repite, es posible que la Corte Constitucional, e incluso el juez de tutela de primera instancia, adopten como medida de cumplimiento la de adicionar la sentencia de Revisión que no es acatada por una alta corporación, manteniendo incólume la decisión que ordenó anular la providencia incursa en la vía de hecho, y procediendo a declarar conforme a la Constitución y debidamente ejecutoriado el fallo de instancia, en caso de que éste sea consecuente con los criterios descritos por el tribunal constitucional en la decisión desacatada. En este supuesto, cuando la orden de protección es dictada por la Corte Constitucional, la mencionada medida de cumplimiento puede ser adoptada directamente en la Sentencia, o con posterioridad a la misma según lo determinen las circunstancias fácticas del caso.

DERECHOS CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES. Preservación en forma real y efectiva ante negativa a cumplir la decisión del juez constitucional

Ahora bien, sin perjuicio de que la medida adoptada sea la de dictar una sentencia de reemplazo o la de proferir decisión complementaria al fallo incumplido, el propósito de la misma es exclusivamente el de preservar en formal real y efectiva los derechos constitucionales fundamentales que vienen siendo desconocidos por la corporación judicial que se niega a cumplir la decisión del juez constitucional. Bajo ese entendido, en cualquier de los casos el juez de tutela actúa dentro del marco de la jurisdicción constitucional, sin necesidad de asumir competencias que le son propias a las autoridades de otras jurisdicciones y, concretamente, de aquella que no acata la decisión. Obsérvese como, si el juez constitucional es competente para revisar la aplicación del derecho por parte de los tribunales ordinarios cuando la solicitud de tutela tenga por objeto actuaciones u omisiones judiciales, en la medida en que éstas resulten arbitrarias o irrazonables y afecten garantías fundamentales, resulta válido que éste, también en la aplicación jurisdiccional de la Constitución y dentro del marco de sus atribuciones, adopte los correctivos pertinentes, tanto para impedir que la aludida arbitrariedad o irrazonabilidad continúe lesionando los derechos invocados, como para asegurar su total reivindicación cuando la orden de protección no es obedecida por la autoridad responsable.

SENTENCIAS DE TUTELA. Cumplimiento y acatamiento sin excepción. JUEZ DE TUTELA. garantía y efectividad del cumplimiento de las sentencias de amparo exigen una actuación de doble vía. CUMPLIMIENTO Y DESACATO DE TUTELA. Distinción

Según lo ha venido explicando esta Corporación, a partir del objetivo que persigue la acción de tutela, y que se concreta en la defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, constituye un imperativo constitucional el que las decisiones que se adopten en desarrollo de tales procesos deban cumplirse y acatarse sin excepción. En ese propósito, el Decreto 2591 de 1991 (arts. 23, 27 y 52), desarrollando las disposiciones superiores que se refieren al mecanismo de amparo (arts. 86 y 241), ha diseñado un procedimiento específico que busca garantizar el efectivo cumplimiento de sus fallos. Conforme con las directrices trazadas en el Decreto 2591 de 1991, la garantía y efectividad del cumplimiento de las sentencias de amparo exigen del juez constitucional una actuación de doble vía: (i) la primera, de naturaleza objetiva y consustancial a la vigencia del mecanismo de amparo, la cual se concreta en la adopción de todas las medidas que sean necesarias para lograr la protección real y efectiva de los derechos fundamentales protegidos por la orden judicial (arts. 23 y 27); y (ii) la segunda, esencialmente subjetiva, materializada en la imposición de sanciones a las autoridades o particulares que se hayan resistido a su cumplimiento, lo que incluye tramitar el respectivo incidente de desacato (arts. 37 y 52).

En torno a estas dos actuaciones, en reciente decisión la Corte precisó que el cumplimiento del fallo y el desacato “son en realidad dos instrumentos jurídicos diferentes, que a pesar de tener el mismo origen -la orden judicial de tutela- y tramitarse en forma paralela, en últimas persiguen distintos objetivos: el primero, asegurar la vigencia de los derechos fundamentales afectados, y el segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el fallo” . Bajo esa premisa, en la misma providencia se sostuvo que, “si bien en forma paralela al cumplimiento de la decisión cabe iniciar el trámite de desacato, este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección” . Por ello, sin perjuicio de que se sancione o no al funcionario obligado a obedecer el fallo, el juez constitucional tiene el deber de asegurar su total cumplimiento si ello no ha ocurrido por vía del desacato, ya que en ciertos eventos la efectividad de los derechos conculcados se logra “a través de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida…”

CORTE CONSTITUCIONAL Mantiene competencia para hacer efectivas sus propias decisiones

Aun cuando en principio la jurisprudencia constitucional ha radicado en cabeza del juez de tutela de primera instancia la competencia para velar por el cumplimiento de los fallos y para tramitar el incidente de desacato, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, la propia doctrina de esta Corporación viene sosteniendo que la Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, y como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, mantiene competencia para hacer efectivas sus propias decisiones, y en ese orden, para adoptar las medidas adicionales tendientes a garantizar la vigencia de los derechos fundamentales por ella protegidos en cada caso concreto. De este modo, aun cuando continúa en cabeza del a quo la competencia para imponer las sanciones que genere el incumplimiento de las decisiones de la Corte, cuando ello es insuficiente para asegurar su plena observancia, esta última se encuentra habilitada para imponer los correctivos adicionales que se requieran en pro de lograr el objetivo de cumplimiento.

Aplicando estos criterios al caso concreto, cabe recordar que, mediante Auto del 17 de febrero de 2004, y dentro del propósito de lograr el obedecimiento de la Sentencia SU-1185 de 2001, la Corte decidió declarar conforme a la Carta y debidamente ejecutoriada, la Sentencia dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá . Visto el informe remitido considera la Corte que la entidad pública no ha dado estricto cumplimiento a la orden proferida por esta Corporación en el Auto del 17 de febrero de 2004. Por tanto, sin perjuicio del incidente de desacato que deba tramitar la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Cundinamarca como juez de tutela de primera instancia, esta Corporación mantiene competencia para pronunciarse al respecto, ya que aun no ha sido posible garantizar la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de trato del accionante, amparados por la Corte en la Sentencia SU-1185 de 2001.

JUEZ DE TUTELA. Competencia para restablecimiento real y efectivo de los derechos fundamentales de los asociados

El artículo 86 de la Constitución Política confiere al Juez constitucional la competencia que demanda el restablecimiento real y efectivo de los derechos fundamentales de los asociados, quebrantados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares -en los casos que la norma señala-, y el Decreto 2591 de 1991 enuncia algunas de las medidas que pueden tomarse “para garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho”, y a su vez sancionar a quien se abstiene de cumplir con las órdenes de restablecimiento. Por ello en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha distinguido las medidas destinadas a restablecer los derechos conculcados, mediante acciones dirigidas a que cesen efectivamente los actos o actuaciones que dan lugar a la conculcación, de las indemnizaciones costas y sanciones, así que “resulta perfectamente posible y válido que se adopten las medidas indispensables para garantizar el cumplimiento efectivo de una sentencia de tutela, sin entrar a analizar si es predicable responsabilidad subjetiva de la autoridad que presuntamente incumple una orden tendiente a la protección de los derechos fundamentales” .

Dentro del anterior contexto, sin perjuicio de las competencias de otras autoridades para aplicar las medidas sancionatorias previstas en el Decreto 2591 de 1991 y resolver sobre responsabilidades, indemnizaciones y costas, esta Corporación se ha concentrado, en los casos de incumplimiento de sus decisiones, en las medidas que hacen cesar la conculcación, y ha reiterado que éstas pueden tomarse “hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza” –artículo 27-. Ahora bien, son varias las alternativas que se desprenden de las facultades de restablecimiento que confieren al juez de tutela el artículo 86 de la Carta y el Decreto 2591 de 1991, entre ellas la adición de la decisión inicial, a fin de darle pleno efecto a la vinculación de quienes no quedaron expresamente incursos en las consecuencias que acarrea el incumplimiento, estando comprometidos con la conculcación y por ende con el acatamiento irrestricto e incondicional de las órdenes emitidas.

La orden en la tutela. Horas de trabajo hábiles

También es razonable que esas cuarenta y ocho horas equivalgan a las horas de trabajo porque sería absurdo que si la orden se comunica un viernes en la tarde el plazo venciera en el descanso dominical, es decir que son horas de trabajo hábil y así debe entenderse.

Idoneidad del medio de defensa y acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable

La acción de tutela, según ha establecido en repetidas oportunidades esta Corte, fue consagrada por el Constituyente como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales, que no se diseñó para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias. Por este motivo, el artículo 86 de la Carta dispone que dicha acción “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha precisado que este mandato se debe interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso. La idoneidad de los medios de defensa se debe evaluar, por lo tanto, en el contexto particular de cada caso individual, teniendo en cuenta las circunstancias específicas que afectan al peticionario, para así determinar si realmente existen alternativas eficaces de protección que hagan improcedente la tutela.

No obstante lo anterior, el mismo Constituyente introdujo una excepción a dicha regla, en el mismo artículo 86 Superior: a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuandoquiera que “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que para efectos de esta disposición, únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable.

Si bien los jueces de tutela deben ser estrictos en la aplicación de estos requisitos, para efectos de respetar el carácter subsidiario del mecanismo judicial en cuestión, existen casos en los que el análisis de procedibilidad de la tutela en el caso concreto se debe efectuar en forma más amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de las personas que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de los casos en que estén de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las características del perjuicio irremediable arriba explicadas con un criterio de admisibilidad más amplio, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.

Improcedencia de acción de tutela contra sentencias de tutela. Distinción entre acción de tutela e incidente de desacato. La acción de tutela procede excepcionalmente contra las decisiones tomadas en el curso de un incidente de desacato, si puede verificarse la existencia de una vía de hecho

En la Sentencia SU–1219 de 2001, la Corte precisaría que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela, especialmente por las siguientes razones:

“La Corte debe decidir si contra una sentencia de tutela procede una nueva acción de tutela basada exclusivamente en el argumento de que al concederla se incurrió en una vía de hecho porque la tutela era desde el principio improcedente. Se observa cómo el cuestionamiento al fallo de tutela versa sobre el juicio de procedencia de la acción como elemento constitutivo e inescindible del fallo, sin que se cuestionen actuaciones del juez de tutela diferentes a la sentencia misma. En consideración a lo expresado anteriormente, la única alternativa para manifestar inconformidad con la sentencia de tutela de segunda instancia propiamente dicha que se encuentra en firme, es la intervención de la parte interesada en el proceso de selección para revisión ante la Corte Constitucional por las razones anteriormente expuestas.

En efecto, de la Constitución se concluye que no procede la acción de tutela contra fallos de tutela

Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.”

Pero como es bien sabido, la acción de tutela y el incidente de desacato, aunque establecen entre sí una estrecha relación, no pueden confundirse. Por un lado, la tutela, de acuerdo a lo establecido en el artículo 86 superior, es una acción cuya naturaleza consiste en posibilitar que en cualquier momento y lugar, las personas reclamen ante los jueces, a través de un procedimiento preferente y sumario, “la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. En esa misma disposición, se determina igualmente que “La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”

Como fue señalado en la sentencia T–188 de 2002, “la decisión de juez constitucional, una vez verificados los supuestos fácticos y jurídicos que conlleven la vulneración de uno o varios derechos fundamentales, no puede ser otra que proferir una orden de naturaleza imperativa que restaure el derecho violado en el caso específico. Esa orden proferida en sede constitucional debe ser acatada en forma inmediata y total por su destinatario, ya sea una autoridad pública, o un particular en los casos contemplados en la ley. Si no se cumple, el orden constitucional continúa quebrantado, con el agravante de que se pone en tela de juicio la eficacia de las normas constitucionales que protegen los derechos fundamentales.”

Por el contrario, el incidente de desacato tiene como objeto, de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sancionar con arresto hasta de seis meses, y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales a la persona que incumpla una orden de un juez, proferida en una sentencia de tutela. La figura del desacato, como fue precisado en la sentencia T–188 de 2002 citada, es entonces una medida que tiene un carácter coercitivo, para “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo.”. Contra la decisión del juez constitucional, de imponer las sanciones por estar demostrada la existencia del desacato, procede la consulta ante el superior jerárquico. Y contra esas decisiones, tal y como lo señaló la sentencia T–766 de 1998, no procede recurso alguno, pues la legislación no contempla esta posibilidad. De igual forma, y a diferencia de lo que ocurre con las decisiones de tutela, los incidentes de desacato no deben ser enviados a la Corte Constitucional para su eventual revisión .

Por la naturaleza especial que tiene el incidente de desacato, la Corte ha insistido en que en éste procedimiento, la autoridad judicial no puede volver sobre los juicios o las valoraciones que hayan sido surtidas dentro de un proceso de tutela, pues lo anterior implicaría “revivir un proceso concluido afectando de esa manera la institución de la cosa juzgada”. Estas notables diferencias entre la acción de tutela y el incidente de desacato, permiten afirmar que los criterios señalados por la Sala Plena de ésta Corporación en la sentencia SU–1219 de 2001 no son aplicables al caso en estudio. Por el contrario, de acuerdo a como ha sido señalado en decisiones posteriores a la decisión de unificación citada, como por ejemplo en la sentencia T-188 de 2002, la acción de tutela procede excepcionalmente contra las decisiones tomadas en el curso de un incidente de desacato, si puede verificarse la existencia de una vía de hecho .

Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden vulnerar los mandatos superiores. Así también lo señaló esta Corporación en la sentencia T–421 de 2003, en donde se dijo lo siguiente:

“el incidente de desacato es un instrumento procesal para garantizar plenamente el derecho constitucional a la administración de justicia del accionante (art. 229 C.P.). No sólo se protege éste cuando se permite que se acuda a la tutela, se reconozca la vulneración de los derechos fundamentales en el fallo, y se establezca la respectiva orden para su protección. Se necesita ir más allá y poner en marcha todas la medidas procesales para que la materialización de la protección sea un hecho.

Al ser el incidente de desacato una providencia judicial en la cual se debe respetar el debido proceso, también procede contra éste la tutela cuando se evidencie la existencia de una vía de hecho. Esta Corporación ha señalado que la vía de hecho, no corresponde a una simple irregularidad procesal, sino que debe reunir en términos generales las siguientes características: 1) Que se esté ante derechos fundamentales cuya violación sea grave e inminente; 2) Debe surgir como una actuación abiertamente contraria al ordenamiento jurídico; y 3) Que se manifieste como una actuación caprichosa y arbitraria por parte del juez de conocimiento” (Subrayado fuera de texto)

Uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela. Consecuencias

Para la Corte es claro que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios).

Ahora, esta situación se agrava si el juez constitucional no sólo se desprende de la aplicación de las reglas procedimentales en materia de tutela, sino que además se abroga, sin mayores miramientos, las competencias propias del juez ordinario, del juez contencioso o de la administración, como cuando al detectar una vulneración de derechos fundamentales con ocasión de actuaciones judiciales su orden de amparo sustituye la competencia funcional de la autoridad demandada y termina dictando una nueva sentencia, o cuando en hipótesis similares, ante actuaciones administrativas declara la nulidad de los actos administrativos y delimita el contenido de los que deberán en consecuencia, ser adoptados por la entidad administrativa condenada.

Para la Corte este tipo de situaciones son abiertamente contrarias al régimen jurídico de la acción de tutela, desconocen su naturaleza subsidiaria para la protección de derechos fundamentales, desvirtúan su papel en el complejo tejido de competencias y procedimientos del ordenamiento jurídico, y paradójicamente, pueden llegar a propiciar el desconocimiento de los derechos fundamentales de las partes en contienda.





ARTICULO 86 DE LA CONSTITUCION POLITICA


“ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.

La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”


TODA PERSONA

En realidad la acción de tutela puede ser ejercida por personas naturales o jurídicas. En efecto, el artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tendrá acción de tutela, así:

"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales" (subrayas y negrillas fuera del texto).

El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 establece:

"La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante..." (subrayas y negrillas fuera del texto).

En el derecho colombiano se distinguen dos tipos de personas, a saber: las personas naturales y las personas jurídicas (artículo 73 del código civil).

a- Personas naturales: son absolutamente todos los seres humanos (artículo 74 del Código Civil).

b- Persona jurídica: el artículo 633 del Código Civil las define de la siguiente manera:

"Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser respetada judicial y extra judicialmente".

Sobre la titularidad de las personas jurídicas respecto de la acción de tutela, esta Sala considera que ellas son ciertamente titulares de la acción, como lo dijo ya la Corte en Sentencia de tutela número T-411.1 Para los efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar (artículo 15); entre otros. Pero otros derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes. Luego, las personas jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vías: a- directamente: cuando las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas. b- indirectamente: cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas. Esta tesis ha sido adoptada por el derecho comparado, así: el artículo 162.1.b. de la Constitución española reconoce expresamente la acción de amparo para personas naturales y jurídicas; y la Ley Fundamental alemana, en su artículo 19.III., dispone lo mismo.

La Constitución ha conferido la acción de tutela a todas las personas, es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano. Riñe, entonces, con la naturaleza y los propósitos que la inspiran y también con la letra y el espíritu de la Carta, toda exigencia que pretenda limitar o dificultar su uso, su trámite o su decisión por fuera de las muy simples condiciones determinadas en las normas pertinentes. Cuando en el artículo 86 se hace alusión a "toda persona", no se establece diferencia entre la persona natural o jurídica, nacional o extranjera y, por tanto, legitima a todo titular de un derecho fundamental amenazado o lesionado, para solicitar su restablecimiento ante los jueces de la República. A su turno, el artículo 100 Superior, otorga a los extranjeros "los mismos derechos civiles" que se conceden a los nacionales. Es claro que los extranjeros son titulares de este mecanismo de defensa, en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, según el cual a nadie se le puede discriminar por razón de su "origen nacional".

El amparo está al alcance de todas las “personas”, sin distinguir si son naturales o jurídicas, y, como en el caso de las segundas debe tener lugar la necesaria adaptación de los derechos constitucionales a su naturaleza y actividades (no todo derecho de las personas naturales es aplicable a las jurídicas), es al juez de tutela, en cada caso particular, a quien corresponde el análisis sobre los derechos que se aducen como amenazados o vulnerados, para conceder o negar la protección, según sus conclusiones. Es innegable, sin embargo, como regla general, que derechos como el de la honra, el buen nombre, la igualdad, el debido proceso, son perfectamente válidos respectos de las personas jurídicas. No podría deducirse de la Constitución argumento alguno para dejarlas desamparadas en lo que se refiere a ellos, pues en el fondo, al protegerlas judicialmente, son protegidas las personas naturales que las conforman o que dependen, directa o indirectamente, de ellas.

La persona jurídica como titular de derechos fundamentales

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que las personas jurídicas son titulares de la acción de tutela, bien por vía directa, cuando se trata de defender los derechos de esta clase de institución, o bien por vía indirecta, cuando se procura proteger los derechos de las personas naturales representadas por la persona jurídica que ejerce la acción prevista en el artículo 86 superior.

Es decir, en determinadas circunstancias la persona jurídica puede agenciar derechos fundamentales de personas naturales que se encuentran vinculadas legalmente a ella, como ocurre en el caso de los empleados de un Hospital o de las personas que se encuentran internas en él y, por ende, bajo la protección médica e institucional del respectivo centro de rehabilitación. En eventos como este, el representante legal del centro médico está legitimado para ejercer la acción de tutela a nombre de los empleados o de las personas hospitalizadas, más aún cuando mediante actos que implican violencia resultan vulnerados los derechos fundamentales de las personas sometidas a tratamientos científicos que imponen su permanencia en el lugar.

Corresponde al juez de tutela evaluar las condiciones dentro de las cuales la persona jurídica está legitimada en la causa para representar a quienes son víctimas de una agresión a sus derechos fundamentales. El vínculo entre una y otros ha de ser de tal entidad, que el juzgador llegue al convencimiento de que la actuación oportuna de la persona jurídica y la relación legal con sus representados, constituyen la razón suficiente para reconocerla como procuradora de los derechos fundamentales de las personas naturales presuntamente agredidas.

Se trata ni más ni menos de un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas - nacionales o extranjeras, naturales o jurídicas -, cuya esencia radica en la sumariedad, preferencia y efectividad para obtener protección judicial frente a la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales. Según lo dispone el artículo 86 de la Carta, la tutela puede ser instaurada por cualquier persona que considere vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, independientemente de si es ciudadano o no. De manera que pueden interponerla los nacionales, los extranjeros, los que se encuentran privados de su libertad, los indígenas e inclusive los menores de edad. No hay diferenciación por aspectos tales como raza, sexo o condición social, lo que indica que todo ser humano que se halle en territorio colombiano puede ejercer la acción, o, en el evento en que no se encuentre allí, cuando la autoridad o particular con cuya acción u omisión se vulnera el derecho fundamental se halle en Colombia.

La mera pluralidad de personas titulares de un mismo derecho personal, no lo convierte, sin más, en un derecho colectivo que excluya la procedencia de la Acción de Tutela.

La solicitud de tutela puede ser presentada por un número plural, sin que sea indispensable que el juzgado ponga la nota de presentación de todos y cada uno de los firmantes. No es justo exigir que cada solicitante presente por separado su tutela, Y si esto llegare a ocurrir (identidad de peticiones, fundamentos y persona contra quien se dirige la acción, pero diversidad de solicitudes), es prudente que todos se tramiten bajo una misma cuerda, sin necesidad de acudir a un incidente de acumulación de procesos, bien sea porque se repartan a un mismo juzgado o porque llegando las solicitudes a un sólo Despacho judicial este estime conveniente formar un sólo proceso. Lo que no tiene sentido es perder el tiempo en trámites de acumulación porque esto atenta contra los principios de economía, celeridad y eficacia. Además, el ritual de los incidentes no es un principio general del proceso.

La acción de tutela es viable cuando la acción u omisión de la autoridad pública o de un particular pueden afectar a un número plural de personas, todas ellas identificadas o identificables en sus derechos fundamentales, con independencia del número de éstas.

Acción de tutela a favor de personas determinadas o determinables

Siguiendo el texto del artículo 86 superior, la acción de tutela puede ser ejercida directa o indirectamente por la persona afectada con la acción u omisión de otro. Sin embargo, la jurisprudencia ha establecido las hipótesis dentro de las cuales a pesar de tratarse de un grupo de personas, las mismas pueden identificarse, es decir, ser determinadas a efectos de examinar si sus derechos han sido conculcados. Ante situaciones como esta, la Corte Constitucional ha expuesto:

"Ahora bien, la Sala considera conveniente realizar algunas precisiones acerca del alcance de la acción de tutela contra particulares - y también contra autoridades públicas- en los casos en que se afecte el interés colectivo. Sea lo primero advertir que en algunos eventos la acción o la omisión de un particular, así como la de una autoridad pública, puede afectar a un número plural de personas, todas ellas identificadas o identificables, en cuyo caso no se puede predicar una situación de "interés colectivo" que amerite la protección jurídica mediante la figura de las acciones populares de que trata el artículo 88 superior, sino que se trata de una circunstancia que puede protegerse o remediarse mediante instrumentos especiales como lo son las acciones consagradas en la legislación colombiana, o la acción de tutela en los términos definidos por el artículo 86 de la Carta Política. En consecuencia, cuando se presentan los supuestos descritos, es posible tutelar los derechos fundamentales de las personas, toda vez que se trata realmente de una acumulación de acciones encaminadas a proteger a unos individuos determinados. Tal es el caso, por ejemplo, de la contaminación de la comida en una escuela, o de la deficiente prestación del servicio público de acueducto en un conjunto residencial de una ciudad. En estas situaciones, si bien una pluralidad de personas se encuentran afectadas, todas ellas son identificables e individualizables y, por ende, cada una puede reclamar ante los jueces el amparo de sus derechos, amenazados o vulnerados; en caso de no hacerlo, surge también la vía de la acción de clase mediante la cual esas personas pueden reclamar por un daño que se les haya ocasionado "sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares" (Art. 88 C.P.). Sentencia T-028 de 1994.


TENDRA ACCION DE TUTELA

La acción de tutela como tal tiene el carácter de derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el Constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse. El contenido y contornos esenciales de los derechos fundamentales y de sus garantías y mecanismos básicos de protección, se establecen y perfilan en la misma Constitución y ello evita que las leyes los relativicen; vale decir, los derechos y sus garantías son fundamentales porque son un límite a la acción del Legislador.


PARA RECLAMAR ANTE LOS JUECES

En diferentes sentencias la Corte Constitucional ha dejado expuesto su criterio en el sentido de que el conocimiento de las acciones de tutela corresponde a todos los jueces de la República, con observancia del principio de la doble instancia, y que éstos integran una particular jurisdicción constitucional desde el punto de vista material, sin que ello implique suspensión o ruptura de su relación con la jurisdicción a la cual cada uno de ellos están orgánica y funcionalmente vinculados de manera originaria, pues la intención del Constituyente no fue la de establecer una nueva estructura burocrática como soporte material y jurídico de la jurisdicción constitucional instituida para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, sino aprovechar la infraestructura judicial existente.

En relación con la aplicabilidad del Decreto 1382 de 2000, la Corte ha señalado que en el sistema jurídico colombiano existen varios órganos de cierre que fijan la interpretación última en cada una de las áreas del derecho que les han sido encomendadas según la distribución de competencias efectuada por la propia Constitución (artículos 234, 237 y 241 de la C.P.). Para establecer si un tema ha sido decidido de manera definitiva es preciso tener en cuenta cuatro elementos: (i) la vía judicial que se emplea, (ii) el objeto de la controversia que se analiza (iii) el órgano que profiere la decisión y (iv) la normatividad a partir de la cual se estudia el caso. En el presente caso se trata de un conjunto de acciones de nulidad, algunas por ilegalidad y otras por inconstitu¬cionalidad que versan sobre la competencia del Presidente para expedir un decreto reglamentario regulando la materia mencionada y decididas por una Sección, la Primera de la Sala Conten¬cioso Administrativa del Consejo de Estado. Ante las circunstancias descritas, la Corte Constitucional decide acatar la decisión de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, tanto por las consideraciones expuestas como para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica y proteger los derechos fundamentales de las personas involucradas en el caso, que son quienes realmente se ven perjudicadas cuando sus procesos se dilatan en razón a los ahora aparentes conflictos de competencia. Además, es pertinente subrayar la necesidad de hacer cesar la afectación del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia y de garantizar la celeridad y la eficacia de los procedimientos de tutela. Lo que procede entonces es aplicar el decreto reglamentario citado, mientras no se profiera una providencia que decida lo contrario, a partir de un análisis princi¬palmente constitucional o del estudio de súplicas diferentes a las dene¬ga¬das por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia citada.

Ha de recordarse por la Corte Constitucional, que luego de expedido el Decreto 1382 de 2000, esta Corporación lo inaplicó en virtud de la primacía que al ordenamiento Superior ha de darse sobre las normas de rango inferior y además, por la manifiesta incompatibilidad de las disposiciones contenidas en el Decreto mencionado con la Constitución Política, especialmente con los artículos 86, 150 y 152 de la misma. Mediante sentencia proferida el 18 de julio de 2002, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, declaró la nulidad del “inciso cuarto del numeral 1° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000” y la del “inciso segundo del artículo 3º” del mismo Decreto y denegó las demás súplicas de las demandas a que se refieren los expedientes radicados en esa Corporación bajo los números 6414 y acumulados. Lo anterior significa, que ante la vigencia del Decreto Reglamentario 1382 de 2000, son las reglas allí fijadas las que determinan la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento de la actuación.

Conflictos de competencia en tutela

En pronunciamientos anteriores, esta Corporación estableció que no está dentro de sus atribuciones resolver conflictos de competencia entre jueces de la misma jurisdicción que cuenten con un superior jerárquico común. Si bien no existe norma que lo disponga de manera expresa, los conflictos que se susciten en materia de tutela, deben ser resueltos por el superior jerárquico común de los jueces o tribunales entre los cuales se presente la colisión. Sólo en caso de no existir superior jerárquico común, la Corte Constitucional tiene la competencia para conocer de tal diferencia. A pesar de que la Corte ha reconocido reiteradamente que su competencia es residual y que cuando los jueces en conflicto tengan un superior jerárquico común que pueda conocer del conflicto no le corresponde a esta Corporación hacerlo también ha señalado que “(…) en virtud de los principios de celeridad y sumariedad en el procedimiento de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, la Corte ha llegado a asumir de manera directa el conocimiento de conflictos de competencia teniendo en cuenta el objetivo de garantizar la mejor protección de los derechos fundamentales.” Ha dicho la Corporación:


“No puede olvidar esta Corte, y este ha sido su criterio, que la resolución de los conflictos de competencia debe atender dos principios básicos que orientan la protección de los derechos fundamentales, como objetivo primordial de la Constitución de 1991 y de la consagración de la acción de tutela. Estos principios son, en primer lugar, la eficacia de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.), para lo cual es necesario –las más de las veces- atender al postulado de prevalencia del derecho substancial sobre el procedimental; y en segundo lugar, la sumariedad, celeridad e informalidad del procedimiento de tutela (art. 86 C.P.), entendidos como condición necesaria para la protección real y oportuna de este tipo especial de derechos constitucionales.

La Corte no puede ser permisiva con la dilación de los términos ni con la renuencia de las autoridades a asumir de manera definitiva el conocimiento de las solicitudes de tutela. En este sentido, la Sala considera que remitir a la Corte Suprema las presentes diligencias para que ella resuelva el conflicto de competencia, agravaría aun más la situación de la peticionaria, quien por demás, no tiene por que sufrir la mora que aparejan los problemas de interpretación de las normas de competencia para conocer de la acción de tutela.”


Dado el tiempo transcurrido desde la interposición de la tutela hasta la fecha en que esta Corporación conoce del conflicto de competencia, la Sala considera necesario entrar a resolver de manera directa la presente colisión. La Constitución reconoce a toda persona el derecho político fundamental de interponer “ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario”, acción de tutela para “la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados” (art.86, CP). En el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 se establece que, en primera instancia “son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.” Las normas del procedimiento de acción de tutela son las herramientas con que cuentan las personas para hacer efectiva la protección sus derechos fundamentales, en modo alguno pueden entenderse como obstáculos para lograrla.


EN TODO MOMENTO Y LUGAR

La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Teniendo en cuenta el sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción. Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión. La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el negativo, por la proporcionalidad entre medios y fines. El juez debe ponderar una serie de factores con el objeto de establecer si la acción de tutela es el medio idóneo para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable o no. Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno de la acción implique una eventual violación de los derechos de terceros. Para hacerlo, el juez debe constatar: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.

La Corte ha señalado que la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el art. 86 de la C.N., pudiendo resultar improcedente la acción por la inobservancia del principio de la inmediatez que debe caracterizar su ejercicio, haciendo que este mecanismo no sea ya el más expedito para proteger los derechos fundamentales que se consideran vulnerados con la acción u omisión de la autoridad pública.

Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional entre la ocurrencia del hecho generador de la violación o amenaza del derecho fundamental y la interposición de la tutela debe transcurrir un tiempo razonable

El presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela. De acuerdo con éste, la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y justo . Esta condición está contemplada en el artículo 86 de la Carta Política como una de las características de la tutela, cuyo objeto es precisamente la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca la ley. En una decisión más reciente se retomó el tema en los siguientes términos:


“(...) tal y como lo ha expuesto de forma reiterada esta Corporación, la procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un plazo razonable, oportuno y justo, de tal manera que la acción no se convierta en un factor de inseguridad jurídica, premiando con ello la inactividad de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la negligencia y la decidía. Ciertamente, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Una percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección actual, inmediata y efectiva de tales derechos” .


Así pues, es inherente a la acción de tutela la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos derechos. Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica.


MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO PREFERENTE Y SUMARIO

La obligación de dar trámite urgente a las acciones de tutela no cobija tan solo a los jueces, quienes gozan del perentorio término en referencia para proferir el fallo, sino que se extiende a los funcionarios y organismos administrativos que por cualquier razón deban intermediar en la tramitación de la demanda o en la práctica de las pruebas ordenadas por el juez, ya que el objetivo de la normativa constitucional, es la protección inmediata y eficaz de los derechos mediante un procedimiento preferente y sumario. Como ya lo ha expresado la Corte , este término no admite excepciones, pues de lo que se trata es de asegurar la inmediata protección del derecho violado o amenazado, razón por la cual el mismo precepto superior habla de un procedimiento preferente y sumario, a la vez que el artículo 15 del Decreto 2591 de 1991 ordena que su trámite se surta con prelación, para lo cual se pospondrá cualquier otro asunto, salvo el de Habeas Corpus, añadiendo que los plazos son perentorios e improrrogables.

La Constitución Política en su artículo 86 creó la acción de tutela como un mecanismo preferente y sumario de protección y defensa de los derechos fundamentales. Sin embargo, la condición de preferente y sumario no significa que el juez de conocimiento en pro de la efectividad y rapidez del fallo se abstenga de desplegar todas las medidas necesarias –jurídicamente posibles- para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales, como tampoco, significa que el fallador deba producir todo tipo de órdenes sin fundamento jurídico en aras de absolver afirmativamente las pretensiones de los accionantes. El fallo de tutela debe ser el resultado de la valoración de todos los aspectos jurídicos y fácticos además de garantizar la concurrencia de todas las personas involucradas –activa o pasivamente- en la situación jurídica producto de la controversia. La condición preferente y sumaria de la acción de tutela significa, en especial, que el juez de conocimiento debe emplearse a fondo en la identificación de la totalidad de los aspectos que componen la litis, para que el fallo sea realmente una garantía efectiva de los derechos fundamentales y producto de una actuación ágil y oportuna.

De conformidad con lo previsto en el Art. 86 de la Constitución, el procedimiento de tutela es preferente y sumario, para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos contemplados en la misma disposición. Se trata de un procedimiento constitucional (no civil), especial, de rango superior, para la protección de los máximos valores constitucionales y con reglas de interpretación y aplicación diversas de las de los procedimientos comunes u ordinarios. Ello implica que las decisiones que se profieran en dicho procedimiento no pueden estar sometidas a los mismos trámites señalados por el legislador para el ejercicio de la funciones judiciales ordinarias y, por tanto, no es admisible que en todas las situaciones para las cuales no existe norma expresa en la regulación de la jurisdicción constitucional (Decretos 2067 de 1991 y 2591 de 1991) se apliquen por analogía aquellas disposiciones, concretamente las del Código de Procedimiento Civil.


POR SI MISMA O POR QUIEN ACTUE A SU NOMBRE

Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. En este último caso es posible otorgar poder, el cual se presumirá auténtico al tenor de la misma norma. Ya la Corte ha destacado que, pese a la informalidad de la tutela, si se acude a un apoderado, éste, en cuanto representa judicialmente a la persona, debe acreditar que cumple los requisitos legales para hacerlo según el Decreto 196 de 1971, sobre el ejercicio de la profesión de abogado (Cfr. Sentencia T-550 de 1993).

No acontece lo mismo con quien actúa oficiosamente, agenciando derechos ajenos, pues en los términos del enunciado artículo 10, esto es factible hacerlo cuando el titular de aquellos no se halle en condiciones de promover su propia defensa; desde luego el agente oficioso pondrá de presente tal circunstancia en la solicitud. En la aludida hipótesis no se está ante la representación judicial propia del abogado sino que se trata de la intervención oportuna de quien, conociendo los hechos, actúa en búsqueda de la justicia material que debe administrarse de manera inmediata para evitar que se cause o prosiga la violación de un derecho fundamental. Para la procedencia de la agencia oficiosa es indispensable no sólo que el agente oficioso afirme actuar como tal, sino que además demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, bien sea por circunstancias físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la justicia. En todo caso, con base en lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, cuando tal circunstancia ocurra, deberá esta manifestarse en la respectiva solicitud. Igualmente, en la Sentencia T-555 de 1996, se expresó acerca de esta institución, lo siguiente: “En suma, si del escrito mediante el cual el agente oficioso demanda el amparo constitucional de los derechos de su agenciado no surge, de manera clara y expresa, que éste último se encuentra en absoluta imposibilidad de defender sus derechos por sí mismo, la acción de tutela deberá ser rechazada de plano, sin que al juez le esté autorizado entrar a estudiar ninguna de las cuestiones de fondo que se han sometido a su conocimiento”. En el agenciamiento de derechos ajenos, debe estar debidamente demostrado que realmente el interesado no está en condiciones de asumir la defensa de sus propios derechos. Esta exigencia no es resultado de un capricho del legislador, ni corresponde a una mera formalidad, encaminada a obstaculizar el acceso a la administración de justicia, especialmente cuando se trata de la defensa de un derecho fundamental. No. Esta exigencia es desarrollo estricto de la Constitución sobre el respeto a la autonomía personal (art. 16). Una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales. Esta concepción está ligada, también, al reconocimiento integral de la dignidad humana. Es decir, que a pesar de la informalidad que reviste la presentación de la acción de tutela, tal informalidad no puede llegar hasta el desconocimiento de lo que realmente desea la persona interesada. Pues, a pesar de las buenas intenciones del tercero, sus propósitos pueden no ser los mismos que los del interesado. El interesado puede no querer, por ejemplo, que personas distintas a su médico personal la ausculte, o que un juez conozca detalles de su enfermedad, que quiere que permanezcan dentro de su ámbito privado. Para la procedencia de la agencia oficiosa es indispensable (i.) no sólo que el agente afirme actuar como tal, sino que además (ii.) demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, "bien sea por circunstancias físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la justicia". Sin embargo, la exigencia de estos requisitos no puede interpretarse formalmente, es decir, su cumplimiento no está supeditado a la existencia, dentro de la petición de tutela, de frases sacramentales o declaraciones expresas que den cuenta de la agencia oficiosa, pues bien puede ocurrir que las circunstancias que impiden que una persona actúe a nombre propio, justificando la intervención oficiosa de otro, sean hechos que se desprenden naturalmente de la narración hecha por el petente, cuya veracidad y alcance deben ser valorados por el juez, pudiendo, incluso, desplegar sus atribuciones en materia probatoria para establecer la certeza de las afirmaciones hechas. El juez de tutela, en ejercicio de sus funciones como garante y guardián de los derechos fundamentales y la Constitución, puede declarar procedente la agencia oficiosa en aquellos eventos en los que partiendo de los hechos y circunstancias que definen cada caso, constata que (1.) el actor en el proceso de amparo actúa a nombre de otra persona y (2.) de la exposición de los hechos resulta evidente que el agenciado se encuentra imposibilitado para interponer la acción por su propia cuenta. Ciertamente, la agencia oficiosa tácita, será procedente en la medida en que el representado no se vea perjudicado o corra riesgo alguno por el ejercicio del acto de representación, y siempre que exista un respaldo fáctico del cual se pueda deducir -no simplemente presumir-, que se está realizando un acto a favor de otro.

El artículo 282 de la Carta Política establece como una de las funciones del Defensor del Pueblo la de “interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados”. Con base en este mandato superior, los artículos 10, 46 y 49 del Decreto 2591 de 1.991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, preceptúan que el Defensor del Pueblo podrá ejercer dicha acción en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo o indefensión, sin perjuicio del derecho que a ella le asiste, al igual que los personeros municipales en calidad de defensor en la respectiva entidad territorial, por delegación expresa del Defensor del Pueblo. Así pues, la indefensión constituye un presupuesto esencial de habilitación al Defensor del Pueblo o a los personeros municipales para ejercer actos de representación de las personas en la tutela, la cual se presume respecto de los menores de edad cuando sus derechos se ven envueltos negativamente por la acción de una autoridad o de los particulares, a partir del claro mandato del numeral 9 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1.991, como sucede en el presente caso, siendo extensible la misma a los eventos de tutela incoada contra autoridades públicas. Adicional a lo anterior, la Corte ha señalado que, en virtud del artículo 44 constitucional que consagra una protección especial a los niños, la actuación del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales podría producirse simplemente alegando su condición de personas, toda vez que con base en dicho precepto superior, cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento pleno de los derechos de los menores, así como la sanción de los infractores, dentro de lo cual estarían incluidos los pedimentos que por la vía de la acción de tutela se tramitan.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser interpuesta por cualquier persona, quien deberá actuar por sí misma o por intermedio de apoderado judicial. El decreto también consagra la agencia oficiosa, esto es, la presentación de la tutela por una persona a quien no se ha otorgado poder, cuando el titular de un derecho no está en condiciones de presentarla por sí mismo; en tal caso es necesario dejar constancia expresa en la solicitud. Y la tercera forma de legitimación por activa para el ejercicio de una acción de tutela tiene lugar cuando ella es presentada directamente por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. La jurisprudencia de la Corte así lo tiene reconocido, advirtiendo que ello responde acertadamente a los principios constitucionales de la autonomía personal y de la dignidad humana, en cuanto autorizan a cada individuo para que decida si utiliza o no, y en qué momento, las herramientas jurídicas que la Constitución y la ley entregan a su disposición para la salvaguarda de sus derechos . Ahora bien, cuando la persona no interpone directamente una tutela, o no concede poder expreso para ello, ha de entenderse que no es su intención poner el funcionamiento el aparato judicial y no es procedente la intervención de terceros, salvo cuando las condiciones fácticas (físicas o mentales) demuestran que se encuentra imposibilitada para ello y que, de no estarlo, muy seguramente hubiese obrado en la forma contraria ante la amenaza o vulneración de un derecho fundamental .

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que para intervenir como agente oficioso en la acción de tutela se requieren dos condiciones. En primer lugar, la manifestación expresa que se actúa como agente oficioso de otra persona y, en segundo lugar, que el agenciado esté en imposibilidad de promover directamente la acción constitucional, para lo cual se señala como condición la ratificación posterior por el interesado.

La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela. En este orden de ideas la Sala pasará a señalar las referidas posibilidades: (i) la del ejercicio directo de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) La de su ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo). Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso.

Elementos normativos que caracterizan la agencia oficiosa como forma de configurar la legitimación activa en los procesos de tutela. Al ser entonces la agencia oficiosa una de las posibilidades para la promoción de la acción de tutela y considerando que una vez reunidos sus requisitos o elementos normativos se configura la legitimación en la causa por activa en los proceso de tutela, la Sala procederá a realizar un breve análisis jurisprudencial de las características de la agencia oficiosa en los procesos de tutela, para lo cual abordará los siguientes temas en la materia: (i) Fundamento de validez de la agencia oficiosa. (ii) Elementos normativos de la agencia oficiosa. (iii) Efectos de la reunión de los requisitos. (iv) Autonomía de la agencia oficiosa. Y (v) Propósito constitucional de la agencia oficiosa.

Fundamento de validez de la agencia oficiosa. El fundamento de validez de la norma de permisión consistente en la potestad en cabeza de personas indeterminadas para promover acción de tutela en favor de terceros se encuentra en el enunciado normativo del segundo inciso del artículo 10 del decreto 2591 de 1991 en el cual el legislador delegado previó que se podían agenciar derechos ajenos “cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.” Para la Sala la validez de esta norma de permisión se ve reforzada con tres principios constitucionales: el principio de eficacia de los derechos fundamentales , que como mandato vinculante tanto para las autoridades públicas como para los particulares, impone la ampliación de los mecanismos institucionales para la realización efectiva de los contenidos propios de los derechos fundamentales. El principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas el cual en estrecha relación con el anterior está dirigido a evitar que por circunstancias artificiales propias del diseño de los procedimientos se impida la protección efectiva de los derechos. Y el principio de solidaridad que impone a los miembros de la sociedad colombiana velar por la defensa no sólo de los derechos fundamentales propios, sino también por la defensa de los derechos ajenos cuando sus titulares se encuentran en imposibilidad de promover su defensa.

Elementos normativos de la agencia oficiosa. Los elementos normativos de la agencia oficiosa están señalados expresamente en el decreto 2591 de 1991 y de manera implícita en la Constitución y en los decretos reglamentarios de la acción tutela. La Sala los sintetiza de la siguiente manera: (i) La manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal. (ii) La circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir , consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa. (iii) La existencia de la agencia no implica una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos (iv) La ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente.

Efectos de la figura. Configurados los elementos normativos anteriormente señalados se perfecciona la legitimación en la causa por activa y el juez de tutela estará en la obligación de pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones relacionadas en el escrito de tutela. Si los mismos no se presentan en el caso concreto, el juez deberá según el caso rechazar de plano la acción de tutela o en la sentencia no conceder la tutela de los derechos fundamentales de los agenciados. Sin embargo considera la Sala que el análisis acerca de la configuración de los referidos elementos debe realizarse por el juez de tutela en atención a las circunstancias propias del caso concreto , derechos fundamentales invocados, calidad y condiciones de las partes, características socio económicas de las mismas, lugar geográfico de la supuesta vulneración etc., esta obligación que pesa sobre los jueces de tutela deriva directamente del principio de eficacia de los derechos fundamentales que como ha reiterado la Sala inspira e informa la figura procesal de la agencia oficiosa en materia de tutela.

Autonomía de la figura. A pesar de guardar similitudes con la figura de la agencia oficiosa consagrada y regulada en el código de procedimiento civil , la agencia oficiosa en materia de tutela tiene características propias que permiten identificarla y diferenciarla de aquella, por lo cual las hipótesis para su configuración son las propias reguladas en el decreto 2591 de 1991 y las que se desprenden de la interpretación de los enunciados constitucionales a partir de los principios que gobiernan la materia.

Propósito constitucional de la agencia oficiosa. La finalidad de la agencia oficiosa se encuentra en estrecha relación con los principios constitucionales que la inspiran, su consagración legal es entonces a la vez, la concreción efectiva de los mismos, de esta forma el principio de eficacia de los derechos fundamentales, se concreta en la operatividad de la figura de la agencia oficiosa en tanto y en cuanto con la misma se realiza el principio de prevalencia del derecho sustancial y el derecho al acceso a la administración de justicia.

Los requisitos del apoderamiento judicial como una de las formas con las que se puede configurar la legitimación activa en los procesos de tutela

En el literal anterior se abordó el estudio de la agencia oficiosa como una de las posibilidades con las cuales se puede instaurar una acción de tutela y se puede configurar la legitimación activa en el respectivo proceso. En el presente literal y por ser relevante para la correcta decisión del caso concreto la Sala procederá a efectuar un análisis de los requisitos constitucionales y legales para que se perfeccione la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela cuando la misma se promueve por intermedio de apoderado judicial. Se realizará un breve análisis jurisprudencial de las características del apoderamiento judicial en los procesos de tutela, para lo cual abordará los siguientes temas en la materia: (i) Fundamento de validez del apoderamiento. (ii) Elementos normativos del apoderamiento. (iii) Efectos del apoderamiento.

El fundamento de validez. Al igual que la agencia oficiosa en materia de tutela el apoderamiento judicial tiene como fuente de validez los enunciados normativos del art. 86 de la Constitución y los del art., 10 del decreto 2591 de 1991, esto es que la promoción de la acción puede hacerse por cualquiera persona directamente o “por quien actúe en su nombre” (art. 86), enunciado que es reinterpretado por el legislador delegado del decreto 2591 de 1991 en el sentido de concretar el sentido de la norma constitucional al introducir la posibilidad de la representación , de tal forma que toda persona podrá adelantar la acción de tutela “por sí misma o a través de representante” (art., 10)

Elementos normativos. Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico . (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial. (iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional .

Efectos del apoderamiento. El principal efecto del apoderamiento, es el de perfeccionar la legitimación en la causa por activa, por lo cual el juez de tutela estará en la obligación, después de constatar sus elementos, de proceder a pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones relacionados en el escrito de acción respectivo.

Carácter informal de la acción de tutela. Para su interposición no es necesario acudir mediante apoderado judicial, pero si se otorga poder a otro es requisito sine qua non acreditar la calidad de abogado en ejercicio

Respecto a la legitimidad e interés para interponerla, hay que decir que la acción puede interponerse directamente por la persona afectada o por quien actúe en su nombre . En efecto, la persona que considere se le ha vulnerado o amenazado un derecho fundamental y desee instaurar una acción de tutela no requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad .

El carácter informal de la acción posibilita al sujeto activo, que por su falta de preparación sea analfabeta, para que acuda a la firma a ruego, a imprimir su huella dactilar, a acudir a la agencia oficiosa, o simplemente a concurrir ante el juez y manifestar verbalmente las circunstancias de hecho que motivaron la violación o amenaza de sus derechos y el señalamiento de los mismos. Lo importante es que exponga la situación al funcionario judicial, que lo ponga en alerta sobre la afectación de la cual está siendo objeto para que éste, a su vez, esclarezca los hechos y adopte una decisión de mérito. Ahora bien, cuando la persona no ejerce directamente la acción, puede ser representada por otro, bien en ejercicio de representación legal - por ejemplo su representante legal tratándose de una persona jurídica o por los padres en virtud de la Patria Potestad -, en desarrollo de una agencia oficiosa, cuando el titular de los mismos no está en condiciones de promover su propia defensa, caso en el cual es menester que esa circunstancia se manifieste en la solicitud , o acudir a través de un abogado titulado.

El legislador extraordinario admitió la eventualidad de que un tercero pueda interponer la acción de tutela en nombre del afectado, es decir, que se puedan agenciar derechos ajenos , pero sólo cuando el directamente afectado no esté en condiciones de promover su propia defensa y con la condición de que esa situación se manifieste claramente en el escrito. Así, se han presentado acciones de tutela por parte de una abuela en representación de su nieta, el esposo en nombre de su cónyuge, el hijo en representación de su padre, pero en estos casos siempre se pone de manifiesto en el escrito la razón por la cual el titular de los derechos no acude directamente, que, por lo general, se trata de enfermos, limitados psíquicos o cuando aquél se encuentra en situación de indefensión.

Empero, es claro que no basta solamente con que en el escrito se ponga de presente que el directamente afectado no puede promover su propia defensa para que sea procedente la acción de tutela, sino que, además, el juez debe analizar las diligencias obrantes en el plenario para determinar la veracidad de esa manifestación . No es suficiente que el accionante haga dicha aseveración para que sea procedente la agencia oficiosa si de las pruebas arrimadas al proceso se advierte, por parte del juez de conocimiento, que el titular del derecho se encuentra gozando de todas sus capacidades físicas, síquicas e intelectuales para autodeterminarse y, en tal virtud, se halla en condiciones de interponer la acción por su propia cuenta. Ante ese acaecimiento no le queda otra vía al juez que rechazar de plano la acción, o, en el evento en que la misma ya haya sido tramitada y recopilada las pruebas, denegarla por falta de legitimidad por activa.

Es indispensable, entonces, que el agente oficioso no actúe en contra de los intereses de las personas que representa, toda vez que su intervención debe estar dirigida a la defensa de los intereses que agencia, que no son otros que los propios intereses de las personas directamente afectadas y que van a resultar beneficiadas con la acción. Tampoco puede arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones . Esa exigencia de la disposición legal (art. 10 del Decreto 2591 de 1991) no es en manera alguna caprichosa o formalista ni desconoce el derecho constitucional que tiene toda de persona de acceso a la administración de justicia en busca de defender un derecho fundamental, sino que tiene su justificación en el respeto a la autonomía personal del ser humano (art. 16 C.P.). Todo individuo tiene derecho a autodeterminarse, a decidir cuándo y cómo hace uso de las herramientas jurídicas que la Constitución y la ley le han puesto a su alcance para defender sus derechos.

Igualmente, ese requerimiento tiene que ver con la dignidad humana, pues pueden existir ocasiones en las cuales ese individuo no desea que su intimidad se ponga a la luz pública o simplemente difiera de la medida que un tercero esté solicitando para él. Cada caso es distinto y para ello está el juez, el cual debe analizar, estudiar y verificar las especiales circunstancias que se le ponen bajo su conocimiento. Dado el perfil informal de la acción, en ocasiones excepcionales es admisible que se agencien derechos ajenos sin que se manifieste en el escrito el requisito exigido por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, es decir, que no se aclaren las razones por las cuales el afectado no puede acudir en su propia defensa. Es necesario tener en cuenta cada caso en concreto y es tarea del juez verificar la naturaleza de los derechos invocados y la gravedad o no del daño ocasionado. Así, la Corte Constitucional ha sostenido que el requisito del artículo 10 en comento sólo se explica y resulta necesario en aquellos eventos en los cuales los derechos sometidos a debate interesan únicamente a su titular y, por tanto, éste es libre para exigir su defensa o abstenerse de hacerlo. Pero en el caso en que se agencien derechos ajenos que, en forma adicional, revistan un interés general o colectivo, es forzoso que razonablemente pueda suponerse que la persona directamente afectada no se opondría y que no existe manifestación en contrario por parte de ésta.

En situaciones de este género se impone la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.). Ello se puso de presente en una sentencia en la que una estudiante de Derecho y miembro de un consultorio jurídico incoó acción de tutela en nombre de un individuo a quien se le había desconocido ostensiblemente su derecho al debido proceso . Caso distinto es cuando quien ejerce la acción en nombre de otro no lo hace como agente oficioso ni como representante legal, sino que lo hace a título profesional, como ocurre en el presente asunto, en el cual el poder conferido por la titular de los derechos se hizo a una persona que demostró ser miembro activo de un consultorio jurídico. En casos como estos, a pesar de no existir una norma expresa ni en la Constitución ni en la ley, la Corte ha sido clara en manifestar que cuando se obra en virtud de un mandato judicial dicha actuación se hace “dentro del marco legal y las reglas propias del ejercicio de la profesión de abogado, razón por la cual debe acreditar que lo es según las normas aplicables (Decreto 196 de 1971). Ello no solamente por razón de la responsabilidad que implica tal ejercicio, que se concreta en el campo disciplinario, sino por la necesaria defensa de los intereses del cliente, a quien conviene establecer con certidumbre que quien lo apodera puede actuar, de acuerdo con la ley, ante las distintas instancias judiciales y que responderá por su gestión” .

En ese orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 196 de 1971, tal como fue modificado por el artículo 1 de la Ley 583 de 2000, y que señala los asuntos en los cuales los estudiantes de consultorios jurídicos pueden litigar en causa ajena, no contempla la posibilidad de que ellos puedan actuar como apoderados dentro de acciones de tutela . Si bien es cierto los estudiantes de consultorios jurídicos actúan bajo la coordinación y directa orientación de los profesores y profesionales designados para el efecto, lo que garantiza, en principio, la idoneidad de la defensa que realicen o las actuaciones que adelanten en nombre de las personas que requieren representación, es claro que en tratándose de acciones de tutela, con base en lo arriba expuesto, no pueden actuar como apoderados de los titulares de derechos. Cuestión diversa y que no es contraria a las reglas mínimas que gobiernan el mecanismo de la tutela, es que asesoren, acompañen o guíen a las personas cuyos derechos fundamentales resulten amenazados o vulnerados, o que actúen como agentes oficiosos, cuando se reúnan las condiciones para ello. De manera que quien en materia de tutela actúa en virtud de un mandato judicial debe acreditar que es abogado titulado en ejercicio y que le ha sido otorgado un poder especial para incoar la acción . De lo contrario, el juez de conocimiento deberá rechazarla o, en el evento en que ya se hubiere iniciado la actuación, denegarla mediante sentencia.

Improcedencia de la presente acción de tutela. Falta de legitimación por activa

La acción de tutela fue consagrada como medio subsidiario de defensa judicial para reclamar de manera preferente, sumaria e informal, la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando en el ordenamiento jurídico no exista otro medio de defensa, o cuando aún existiendo, éste no sea idóneo para proveer un remedio integral o no sea lo suficientemente expedito para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. Esta Corporación ha reconocido que, a pesar de su informalidad, el ejercicio de este mecanismo de amparo constitucional está sujeto a la observancia de unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla. Al interpretar los artículos 86 Superior y 10º del Decreto 2591 de 1991 , la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general, solamente el titular de un derecho se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. Como excepción a esta regla general, el mismo artículo 10º del citado decreto permite que un agente oficioso solicite el amparo de los derechos fundamentales de un tercero, en el evento en que su titular no pueda promover su propia defensa. La existencia de este requisito ha sido resaltada por esta Corporación, señalando que:


“....La exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo.” (T-899 de 2001)


En este orden de ideas, la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 han establecido los requisitos para adelantar el amparo de los derechos por intermedio de agente oficioso, los cuales han sido sintetizados por esta Corporación de la siguiente manera:


“(i) La manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal. (ii) La circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa. (iii) La existencia de la agencia no implica una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos (iv) La ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente.” (T-531 de 2002)


Se tiene entonces que la autorización legal para que terceros promuevan acciones de tutela en nombre de otro, exige la existencia de circunstancias objetivas que demuestren el impedimento de su titular para solicitar el amparo de sus derechos, así como la manifestación del accionante en la demanda de estar actuando en calidad de agente oficioso. Como garante del principio de eficacia de los derechos fundamentales, el juez de tutela debe precisar la situación fáctica y las afirmaciones expresadas en la acción de tutela para efectos de determinar si se configuran los elementos que dan lugar a la figura de la agencia oficiosa. La advertencia del juez de tutela de una indebida legitimación en la causa por activa da lugar a la denegación en el fallo del amparo de los derechos fundamentales invocados , sin que pueda el juez entrar a estudiar las cuestiones de fondo planteadas en el proceso.


LA PROTECCION INMEDIATA DE SUS DERECHOS CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES

No se trata de un proceso sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza. El procedimiento se debe regir por la noción de celeridad. Si bien es cierto que en cualquier proceso la demora injustificada no sólo es indeseable, sino que de hecho es sancionable por considerarse violatoria del debido proceso, también es cierto que en materia de tutela la rapidez es un factor primordial. En primer lugar, por su carácter de fundamentales, los derechos que protege esta acción deben ser defendidos de forma inmediata; el efecto de su violación no puede aumentar por la lentitud de la acción judicial. Y, en segundo lugar, la tutela no es un mecanismo que pretenda resarcir daños sino evitarlos; por esto, más que en ningún otro proceso, la dilación debe ser abolida.

La procedibilidad de la acción de tutela, exige su interposición dentro de un plazo razonable, oportuno y justo, de tal manera que la acción no se convierta en un factor de inseguridad jurídica, premiando con ello la inactividad de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la negligencia y la desidia. Ciertamente, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Una percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección actual y efectiva de tales derechos. De suerte que esta Corporación ha determinado que la tutela tiene como elemento característico la “inmediatez”, y así lo ha expuesto: “...la Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: ...la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales......La acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza..” De acuerdo con esta característica, la Corte concluye que: “...si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543 de 1992), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión...” . Para determinar la procedencia de la acción de tutela, en relación con el criterio de “inmediatez”, la Corte ha señalado, entre otros elementos, que el juez constitucional debe constatar: “...si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes...” , es decir, si es predicable la existencia de una justa causa por la cual no ejercitó la acción de manera oportuna.

La acción de tutela vino a llenar así los vacíos que presentaba el anterior sistema jurídico, ante todo en aquellos eventos en los cuales las personas no disponían de un medio de defensa judicial contra las conductas de las autoridades públicas y, en ciertos casos, de los particulares que implicaban la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. De esta manera, el actual sistema instituye los mecanismos necesarios para hacer efectiva la protección de tales derechos, en aplicación del principio de respeto de la dignidad humana y con el ánimo de lograr la efectividad de los derechos como uno de los fines esenciales del Estado y de garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., arts. 1, 2 y 6). Siendo así, toda persona que vea amenazado o vulnerado un derecho fundamental dispone ahora de la acción de tutela o de las acciones ordinarias, según el caso, para su defensa judicial.

Desde sus primeras sentencias la Corte ha considerado la inmediatez como característica propia de este medio judicial de defensa. Sobre el particular, en la sentencia C-542 de 1992, expresó:

“(...) la Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: ...la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”.

La jurisprudencia constitucional tiene definido que entre la seguridad de las decisiones judiciales y la realización de los derechos constitucionales de los asociados, la Carta Política opta por esta última, tanto así que los artículos 2° y 86 del ordenamiento superior no admiten excepciones cuando se trata de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades, en todo momento y lugar, y contra cualquier autoridad, o particular. Ahora bien, también se desprende del artículo 86 de la Carta que el restablecimiento de los derechos fundamentales tendrá que ser inmediato, y las órdenes para conjurar la violación de aquellas que se cumplen con premura, acepciones que responden a un criterio de oportunidad y de las que se deriva la necesidad de que los jueces tengan presente los efectos del tiempo en los asuntos que les son propuestos, a fin de determinar la pertinencia y la utilidad de su intervención .

Así las cosas, haciendo un recuento de las decisiones de amparo constitucional que han considerado la inmediatez de la protección, se puede afirmar que ésta no puede concederse cuando el daño ya no permite sino acudir a las vías legales a fin de obtener una reparación económica , como también en aquellos casos en que el transcurso del tiempo consolida derechos de terceros , cuando la intervención del juez constitucional, sin perjuicio del quebrantamiento, resulta inútil, de todos modos , o si la situación indica que acudir a los procedimientos ordinarios no agrava la conculcación


CUANDO QUIERA QUE ESTOS RESULTEN VULNERADOS O AMENAZADOS

La función del juez constitucional ante la amenaza o la violación de los derechos fundamentales, es ordenar a las autoridades públicas correspondientes o a los particulares responsables, la adopción de todas las medidas que sean necesarias para garantizar su protección. El juez constitucional no puede limitarse a sugerir a la autoridad correspondiente la adopción de una medida, su obligación es garantizar la protección de los derechos fundamentales del accionante ordenando lo pertinente y verificando que sus decisiones se cumplan. Esta Corporación ha señalado la diferencia que existe entre la vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales. Sobre la primera, ha dicho, “...se requiere la verificación objetiva que corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su ocurrencia empírica y su repercusión jurídico - constitucional..” Sobre la segunda, la amenaza, “...que ella incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea el caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos subjetivos y objetivos o externos : el temor del sujeto que ve peligrar sus derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias temporales e históricas.” También dijo la Corte, que “... el criterio constitucional para evaluar la existencia de amenazas a los derechos fundamentales es racional. No supone la verificación empírica de los factores de peligro, lo cual de suyo es imposible epistemológicamente, sino la creación de un parámetro de lo que una persona, en similares circunstancias, podría razonablemente esperar.”

Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación , en cuanto a la necesidad de acreditar la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, pues es indispensable “un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral” del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación.

Es preciso recordar el criterio expresado por la Corte en relación con los términos vulneración y amenaza desde la perspectiva de la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela. En la sentencia T-952 de 2003, se dijo :

“…Consecuente con lo expresado, debe señalarse, que la tutela procede para la protección de los derechos fundamentales que se encuentren no solo vulnerados sino también amenazados.

Ahora bien, los términos “vulneración” y “amenaza” no se pueden equiparar entre sí, pues en tanto la vulneración lleva implícito el concepto de daño o perjuicio, la amenaza es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima.
De esta manera resulta entonces que se “vulnera” un derecho cuando el bien jurídico que constituye su objeto es lesionado y se “amenaza” un derecho cuando ese mismo bien jurídico, sin ser destruido, es puesto en trance de sufrir mengua.
Para que se configure la hipótesis jurídica de una amenaza a los derechos fundamentales se requiere la confluencia de elementos subjetivos - convicción íntima de la existencia de un riesgo o peligro - como objetivos - condiciones fácticas que razonablemente permitan inferir la existencia de un riesgo o peligro. ” (sentencia T-952 de 2003)


POR LA ACCION O LA OMISION

La acción de tutela no está llamada a prosperar cuando los hechos u omisiones que pueden implicar violación de los derechos fundamentales no se han producido ni existe razón objetiva, fundada y claramente establecida en cuya virtud se pueda considerar -con miras a su protección- que existe una amenaza cierta y contundente contra ellos. En otros términos, la eventualidad del daño que puedan sufrir los derechos fundamentales por conductas que las autoridades o personas contra las que se instaura la tutela pueden o no asumir, y todavía no han asumido, no es elemento suficiente para que pueda concederse la tutela.


DE CUALQUIER AUTORIDAD PUBLICA

Por autoridades públicas , en sentido general, se entienden los órganos y funcionarios que hacen parte de las distintas ramas del poder, encargados de la gestión pública, que comprende el desarrollo y cumplimiento de los cometidos estatales, y son además, quienes están llamados a ejercer dentro del ordenamiento jurídico, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados.

La acción de tutela procede contra actos u omisiones de cualquier autoridad pública

El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública, cuando éstas con su acción u omisión vulneren o amenacen vulnerar derechos constitucionales fundamentales. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, establece la procedencia de la mencionada acción “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar” cualquiera de los derechos constitucionales fundamentales. Siendo ello así, es importante recordar lo que en relación con el concepto de autoridades, se señaló en la sentencia C-543 de 1992. Se dijo en esa oportunidad lo siguiente:

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esa figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8° del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia”.

Resulta claro entonces, que la Corte Suprema de Justicia, al igual que todos los demás organismos del Estado y los particulares, se encuentra sometida a la Constitución Política. Además, es también indiscutible su carácter de autoridad pública y, en ese orden de ideas, con sus actos u omisiones podría de manera excepcional, vulnerar o amenazar de vulneración derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos por el Estado. De ahí, que no se entendería que las actuaciones de esa Corporación quedaran excluidas de la acción de tutela como mecanismo democrático que puede invocar cualquier ciudadano para la protección de tales derechos.


El artículo 86 de la Constitución Política dispone, sin excepción alguna, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública; y que, en todo caso, se remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en concordancia con lo previsto en el numeral 9 del artículo 241 ibídem. que le asigna como función a la Corte Constitucional la de revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991 reglamentario de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, y que tiene fuerza de ley, dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este decreto.

Por lo tanto, si la Constitución Política (art. 86), el Decreto 2591 de 1991 (art. 1º), y el Decreto Reglamentario 1382 de 2000, establecen que la tutela procede contra cualquier autoridad pública y no solo en contra de las autoridades administrativas, y así lo han reiterado la Corte Constitucional en sus sentencias sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales por vía de hecho y el Consejo de Estado en la sentencia anteriormente citada, es evidente que lo resuelto por las diferentes Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia al no admitir a trámite las acciones de tutela que interponen las personas contra providencia judicial proferida por una Sala de dicha Corporación, les vulnera su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229) y a obtener la tutela judicial efectiva de sus derechos fundamentales, de conformidad con los Tratados Internacionales (Convención Americana de Derechos Humanos, art. 25), y las Opiniones Consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-11/90, OC-16/99).


LA PROTECION CONSISTIRA EN UNA ORDEN PARA QUE AQUEL RESPECTO DE QUIEN SE SOLICITA LA TUTELA, ACTUE O SE ABSTENGA DE HACERLO. EL FALLO QUE SERA DE INMEDIATO CUMPLIMIENTO,

El juez de tutela imparte órdenes de inmediato cumplimiento, para dar certidumbre a las personas en cuanto al real y concreto disfrute de sus derechos constitucionales, y es por ello precisamente que la jurisprudencia ha configurado la tesis según la cual el medio ordinario no idóneo es desplazado por el amparo. Pero, por otra parte, no es posible aceptar que esas órdenes puedan ser impartidas contrariando normas imperativas de la propia Constitución, como la del ya citado artículo 345, pues la Carta Política estructura un sistema jurídico, que debe interpretarse y aplicarse razonable y armónicamente. En consecuencia, las órdenes que al juez de tutela es dable impartir tienen por presupuesto necesario el ordenamiento jurídico en su conjunto. Las sentencias de los jueces de tutela son de inmediato cumplimiento, ni el trámite de la segunda instancia, ni el de revisión ante la Corte Constitucional justifican desconocerlas, pues son trámites que se surten en el efecto devolutivo . El fallo de tutela no solamente goza de la fuerza vinculante propia de toda decisión judicial sino que, en cuanto encuentra sustento directo en la Carta Política y por estar consagrada aquélla de modo específico para la guarda de los derechos fundamentales de rango constitucional, reclama la aplicación urgente e integral de lo ordenado, comprometiendo, a partir de su notificación, la responsabilidad del sujeto pasivo del mandato judicial, quien está obligado a su cumplimiento so pena de las sanciones previstas en la ley.

Para la efectividad de los derechos fundamentales y con miras a la real vigencia de la Constitución, resulta esencial que las sentencias de tutela sean ejecutadas de manera fiel e inmediata, lo que exige el mayor rigor por parte de los organismos estatales competentes en la aplicación de las sanciones que merezca quien desatienda las órdenes judiciales impartidas por medio de ellas. De la estricta observancia de la normatividad correspondiente depende la realización de los fines primordiales del orden jurídico y del Estado Social de Derecho. Ello es todavía más claro, dada la jerarquía del órgano y la función de control superior y unificación de jurisprudencia que le compete, cuando el amparo ha sido concedido por la Corte Constitucional, cuyos fallos son obligatorios e ineludibles y no pueden ser desconocidos, demorados ni tergiversados por los llamados a acatarlos. El incumplimiento del fallo de tutela no sólo representa falta disciplinaria y desacato sino que puede configurar conductas punibles como fraude a resolución judicial y prevaricato por omisión. Cuando el juez competente no ejerza la función de vigilancia que le ha sido asignada para asegurar el cumplimiento de los fallos de tutela, debe responder disciplinariamente, por lo cual, en caso de efectivo desacato a ciencia y paciencia del juez responsable, el Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación en el ámbito de sus respectivas competencias, deben asumir el conocimiento inmediato del asunto. La Corte Constitucional no vacila en afirmar que el incumplimiento de los fallos de tutela tiene que ser sancionado drásticamente y de manera oportuna, pues de lo contrario resulta inútil la institución. En cuanto a las sentencias de la Corte Constitucional, no corresponde a ella la función de vigilar con posterioridad al momento del fallo, si éste es acatado por los obligados. La función de la Corte culmina con la providencia que pone fin al proceso de revisión adelantado en su seno. Es al juzgador de primera instancia, a quien corresponde adoptar las medidas de control e imponer las sanciones pertinentes y, mantener la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho.

Las sentencias de tutela son de cumplimiento inmediato, tal como lo establece el artículo 86 de la Constitución y el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, es decir, que no obstante que sean impugnadas, lo decidido se debe cumplir en la forma dispuesta en la parte resolutiva, porque el hecho de impugnar no lleva consigo la suspensión del cumplimiento de la misma. Esto no ocurre siquiera, cuando la acción se encuentra en revisión de la Corte.

Las órdenes contenidas en las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frusta la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230).

Cumplimiento de las órdenes proferidas por el juez constitucional

Una vez verificados por el juez los supuestos fácticos y jurídicos del caso objeto de estudio y de llegar a la conclusión que se han vulnerado derechos fundamentales, debe proferir una sentencia que decida de fondo el asunto y restablezca el orden jurídico violado. La decisión del juez se concreta en una orden, la cual debe ser de tal entidad que, en caso de que se advierta vulneración de derechos fundamentales, restablezca de manera inmediata los derechos desconocidos del interesado, de tal manera que el infractor de la norma fundamental actúe o se abstenga de hacerlo. Dicha orden es de inmediato e ineludible cumplimiento en tanto que lo que se pretende es el restablecimiento del orden jurídico constitucional y hacer efectiva la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política.

No puede quedarse tan sólo en el plano teórico o conceptual sino que es imperativo que se materialice, que se haga efectiva porque de lo contrario el orden constitucional continúa quebrantado y perderían sentido las normas de la Carta que reconocen y protegen los derechos de estirpe fundamental . De esta manera el destinatario de la orden, ya sea una autoridad pública o un particular, debe acatarla y darle estricto cumplimiento en forma inmediata, sin entrar a considerar si los fallos que las contienen son o no convenientes o contravienen sus intereses, pues sólo les basta con saber que han sido dictados por jueces de la República que, en ejercicio de sus facultades constitucionales, han proferido una decisión destinada a hacer valer el imperio de las normas constitucionales que consagran derechos fundamentales. Importa destacar que si bien es cierto el fallo es de obligatorio cumplimiento, y el llamado a ello debe actuar o dejar de hacerlo conforme a lo ordenado, también lo es que para que tal providencia sea oponible es necesario que la misma se haya notificado.

Es claro que las personas tienen derecho a saber que contra ellas se ha iniciado una tutela y a conocer los fallos que se adopten al resolver el caso concreto, pues durante el trámite de la acción el debido proceso debe observarse y, en caso contrario, habría lugar a decretar una nulidad o, en el evento de que ese procedimiento ya hubiese concluido, a iniciar otra acción con el fin de restablecer el derecho violado. Esa notificación, como las de las demás providencias que se dicten en el curso del proceso, ya lo ha señalado la ley (art. 30 del Decreto 2591 de 1991) y reafirmado la Corte, no requiere ser personal, pues se puede hacer por telegrama o por otro medio que resulte ser expedito y que, en el caso de la sentencia, asegure su cumplimiento. Incluso aun en el evento en que dicha notificación no se realice por parte del juez, pero la persona llamada a cumplir el fallo se acerque al despacho y se notifique por conducta concluyente -la cual constituye una forma de notificación subsidiaria-, lo cierto es que ese propósito de la notificación, cual es hacerle conocer a las partes sobre el contenido de lo decidido y darles la posibilidad de defensa y de controvertir, se ha satisfecho. En ese caso el derecho a la contradicción no se ha vulnerado en cuanto los términos sólo empezarían a contar a partir del día siguiente a la fecha en que se tuvo conocimiento de la providencia.

El poder que tiene el juez para hacer cumplir sus fallos difiere del que tiene para imponer una sanción por desacato. El trámite del desacato y el debido proceso

La protección que se otorga a través del fallo que se dicta con ocasión de una acción de tutela sería inocua si no existieran mecanismos ágiles, eficaces y oportunos al alcance del juez para coaccionar u obligar a la autoridad o persona que violó o desconoció un derecho fundamental, y destinatario de una orden, para que cumpla con lo dispuesto por el funcionario judicial y restablezca, en los términos fijados por él, el derecho violado o amenazado. El juez no puede quedarse inerme frente al incumplimiento de una orden contenida en un fallo de tutela sino que está en la obligación ineludible de actuar, de agotar todos los mecanismos que sean necesarios para restablecer el derecho violado y de utilizar las herramientas jurídicas que la ley le confiere para que su decisión no quede en mera teoría. El poder que tiene el juez en esta materia es tal que la ley ha dispuesto que él mantiene su competencia hasta tanto no se logre el restablecimiento completo del derecho vulnerado o hayan sido eliminadas las causas de la amenaza (art. 27 del Decreto 2591 de 1991).

Ya la Corte ha señalado, conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, cuáles son los pasos que le corresponde al juez agotar en caso de que, dentro del término señalado en el fallo, se incumpla la orden dada. Así, ha sostenido que (1) debe dirigirse al superior del responsable con el fin de requerirlo para que haga cumplir la sentencia y abra el correspondiente proceso disciplinario contra aquél; (2) si luego de transcurridas 48 horas a partir del requerimiento no se ha cumplido con lo ordenado, ordenará abrir proceso contra el superior, y (3) en ese mismo momento adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del fallo . Adicionalmente, el juez puede sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

De acuerdo con lo anterior, la facultad para sancionar por desacato es una opción que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede confundirse en manera alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la orden de tutela. Es decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y sancionar a o los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias tendentes a obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no excluye al otro y de igual manera la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la orden no es requisito necesario ni previo para poder imponer la sanción. Luego no le asiste razón a la peticionaria cuando alega que el Tribunal Superior del Distrito Judicial debió haber requerido a su superior para efectos de hacer cumplir el fallo antes de iniciar el trámite del desacato.

El afectado por la falta de materialización de una orden de tutela, puede acudir ante el juez que impuso la sanción o el de primera instancia, según sea el caso, para solicitarle el cumplimiento total de la misma y asegurar que su derecho sea íntegramente protegido, para lo cual el juez está obligado a observar el procedimiento señalado en la norma transcrita e iniciar un trámite incidental para establecer si hay lugar o no a imponer la sanción por desacato. El desacato no es otra cosa que el incumplimiento de una orden proferida por un juez y contenida ya sea en una sentencia o en cualquier providencia dictada en ejercicio de sus funciones y con ocasión del trámite de una acción de tutela. Dicha figura jurídica se traduce en una medida de carácter coercitivo y sancionatorio con que cuenta el juez de conocimiento de la tutela para sancionar a quien desatienda sus órdenes expedidas para proteger de manera efectiva derechos fundamentales .

Tal como la Sala Plena de la Corte lo ha sostenido, ese poder conferido al juez constitucional está inmerso dentro de sus poderes disciplinarios asimilables a los que el artículo 39, numeral 2 del Código de Procedimiento Civil le concede al juez civil, y las sanciones que imponga tienen una naturaleza correccional . El trámite que debe adelantarse es el incidental especial que finaliza con un auto, el que, si impone la sanción, es consultado ante el superior para que éste revise la actuación surtida por el inferior, pero, si ocurre lo contrario, allí concluye la actuación, toda vez que el legislador no previó la posibilidad de que dicho auto pueda ser susceptible de apelación. Es claro que si se impone la medida correccional, ésta no podrá hacerse efectiva hasta tanto el superior no confirme el auto consultado .

Así pues, al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez la responsabilidad de quien en él incurra es subjetiva , lo que indica que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que para que haya lugar a imponer la sanción se requiere comprobar la negligencia de la persona comprometida. Lo anterior es independiente de la sanción penal que por esa conducta le pueda ser atribuible al responsable y del delito de fraude a resolución judicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991. Hasta aquí podría concluirse que el cumplimiento es oficioso, aunque no excluye la posibilidad de que el afectado pueda solicitarlo al juez; la responsabilidad es objetiva y además tiene como fundamento normativo los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991. El desacato, por su parte, se caracteriza por tener un trámite incidental; las sanciones se pueden imponer a solicitud de la parte interesada, de alguno de los intervinientes en la tutela, por petición del Ministerio Público o de la Defensoría del Pueblo e inclusive de oficio ; la responsabilidad es subjetiva y se cimienta en los artículos 27 y 52 ibídem.

Teniendo en cuenta que este incidente tiene como objeto no sólo lograr la efectiva materialización de los derechos fundamentales afectados, sino el de verificar si la persona o autoridad a la cual se le dio la orden de tutela la ha incumplido y establecer si es del caso imponer o no la sanción respectiva , la necesaria consecuencia del incumplimiento y demostrada la responsabilidad del sujeto es la imposición de la sanción. Así las cosas, si durante el trámite del incidente y antes de que se decida en forma definitiva, el obligado cumple con lo ordenado por el juez constitucional, no por ello se excluye la posibilidad de aplicar la sanción por desacato. Ésta se impone como consecuencia directa del incumplimiento a una orden de un juez, lo cual es independiente al hecho de que con posterioridad se verifique la observancia de la orden y se restablezca el derecho vulnerado.

De otra parte, no puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental , lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento , lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior.

En el evento en que durante el curso del incidente se advierta desconocimiento del derecho al debido proceso y como consecuencia de ello se constituya una vía de hecho, es perfectamente admisible que quien considere vulnerado su derecho acuda a la acción de tutela en procura de obtener protección constitucional. Será el juez de tutela, entonces, el que entre a valorar si en el caso concreto se configuran los presupuestos para la procedencia de la acción contra providencias judiciales y si se configura o no una vía de hecho. Al respecto, debe anotar la Corte que las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado. En la acción de tutela no es admisible alegar cuestiones que debieron haber sido debatidas en el desacato o circunstancias nuevas que no fueron manifestadas en su momento y menos solicitar la práctica de pruebas no pedidas durante el trámite incidental. Esto en atención a que -se reitera- la tutela no es un mecanismo alternativo de los procesos judiciales ni puede ser utilizada para remediar falencias del actor durante el trámite del proceso ordinario.


PODRA IMPUGNARSE ANTE EL JUEZ COMPETENTE Y,

Ninguna norma constitucional ni legal exige que quien impugne sustente la impugnación. La expresión "debidamente", utilizada por el artículo 32, debe entenderse referida al término para impugnar, único requisito de índole formal previsto en el Decreto 2591 de 1991, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante con la naturaleza preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción de tutela y con la informalidad que, en consecuencia, subraya el artículo 14 del Decreto 2591 para la presentación de la solicitud, cuando establece inclusive que al ejercitar la acción "no será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado". En este orden de ideas, no es posible equiparar la impugnación del fallo de tutela con los demás recursos consagrados en otras leyes, pues ellos tienen fines distintos y diferente régimen, menos aún con el objeto de impedir su ejercicio haciéndole extensivos "por analogía" requisitos expresamente indicados para los recursos ordinarios o extraordinarios. Además, acudiendo a la interpretación teleológica de las normas constitucionales, se halla fácilmente el sentido protector de la acción de tutela, al igual que su inconfundible orientación hacia el perfeccionamiento material de los derechos fundamentales (artículos 1, 2 , y 86 de la Constitución, entre otros), que no se obtiene dentro de una concepción que rinda culto a las formas procesales, menos aún si ellas no han sido expresamente consagradas. Al fin y al cabo, de lo que se trata es de velar por la prevalencia del derecho sustancial, tan nítidamente definida por el artículo 228 de la Carta Política. En el caso sub-judice el actor se equivocó al designar con las palabras "recurso de reposición" lo que en verdad era la impugnación del fallo, pero no se necesita gran esfuerzo para comprender que su deseo era el de obtener un nuevo estudio de su caso.

La apelación de sentencias de tutela se debe conceder en el efecto DEVOLUTIVO (no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso, art. 354 No. 2 del C. De P. C.), por cuanto no está permitido al a-quo suspender los efectos del fallo hasta que se resuelva el asunto en segunda instancia. Si bien un fallo de tutela en primera instancia puede ser recurrido por cualquiera de las partes dentro de los términos establecidos por la ley, su cumplimiento por éstas es obligatorio mientras se surte la segunda instancia, la cual, de confirmarlo, dejará en firme la actuación del a-quo, pero en caso de revocarlo, dejará sin efectos totales o parciales el fallo objeto de apelación, y producirá otros, los cuales las partes deberán acatar. Todo fallo de tutela que sea remitido para eventual revisión por la Corte Constitucional, tiene plenos efectos, aún durante el trámite de la revisión, por cuanto según lo prescrito en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Nacional, la revisión se concede en el efecto devolutivo, esto es, sin que se suspendan las decisiones adoptadas en el fallo correspondiente. Lo anterior ocurre sin perjuicio de que la Corporación, cuando lo estime conveniente, adopte las medidas provisionales que considere necesarias para proteger un derecho fundamental, según lo prescrito en el artículo 7o. del mismo Decreto.

El decreto 2591 de 1991 en sus artículos 31 y 32, hace referencia a la impugnación del fallo de tutela. En el artículo 31 se señala de manera expresa el término máximo para la interposición de la impugnación: “Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado...”. De esta manera, surge como único requisito para la impugnación, que ésta sea presentada dentro del término legalmente estipulado para ello, sin que medie formalidad adicional. Se hace así efectivo el derecho constitucional de controvertir las decisiones judiciales, permitiendo el acceso a la segunda instancia y se confirma el carácter informal de la acción de tutela.


EN TODO CASO, ESTE LO REMITIRA A LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA SU EVENTUAL REVISIÓN

Es más importante, en razón de su contenido y alcances, la revisión eventual que la obligatoria, porque justamente la labor de la Corte en materia de tutela es de orientación, consolidación de la jurisprudencia y pedagogía constitucional, todo lo cual se logra más eficientemente con unos fallos preseleccionados por su importancia y su carácter paradigmático (tal carácter tiene dos implicaciones: es obligatorio y es didáctico) que con toda una suerte de sentencias obligatorias y numerosas, la mayoría de las cuales terminarían siendo una repetición de casos idénticos, que convertirían a la Corte Constitucional en una tercera instancia ahogada en un mar de confirmaciones de sentencias.

El objeto de la Revisión de las sentencias de tutela. No constituye una nueva instancia

La Corte ha precisado en reiteradas decisiones que el alcance de sus funciones en materia de revisión de las sentencias de tutela se concreta en la unificación de la jurisprudencia sobre derechos fundamentales con el fin de garantizar su efectividad , sin que pueda entenderse que las actuaciones en dicha sede de revisión constituyan una nueva instancia. Al respecto ha señalado lo siguiente:

“Según lo determina la propia Carta Política en su artículo 86, la revisión constitucional de las sentencias de tutela es de carácter eventual y no tiene el propósito de resolver en todos sus detalles el asunto ya examinado por los jueces sino el de verificar, frente a la Constitución, lo actuado por ellos, con miras al señalamiento de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia sobre el alcance de las disposiciones relativas a los derechos fundamentales. Cosa distinta es que la Corte, cuando encuentre razones fundadas en su análisis para revocar total o parcialmente, o para modificar lo resuelto, introduzca los necesarios cambios en la determinación concreta, o en la orden impartida, adecuándolas a su doctrina. Pero este efecto es secundario y accesorio a las funciones primordiales de unificación jurisprudencial y pauta doctrinal confiadas a la Corte, e indica que la controversia propiamente dicha, con la plenitud de los elementos de hecho sobre los cuales recae la solicitud de amparo, la legitimidad de las partes y de los intervinientes y la discusión detallada acerca de las pruebas llevadas al proceso, debe darse en las instancias”

En este sentido la Corporación ha advertido (i) que el objeto central del análisis de la Corte es la sentencia definitiva en tutela. De ahí que deba detenerse a considerar los argumentos expuestos por los jueces de instancia. (ii) que no resulta indispensable adentrarse en el caso más allá de lo que estime necesario para fijar la correcta interpretación de la norma constitucional, pues el debate probatorio se ha debido realizar, en principio, en las instancias. (iii) y que si bien puede tener presente hechos posteriores a la decisión de tutela ello es así en tanto puedan resultar decisivos para comprender a cabalidad la situación fáctica y revelar la violación de un derecho fundamental que al momento de tramitarse la tutela resultaba discutible . Así las cosas, la Corte llama la atención sobre el hecho que la revisión que le encomienda la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 no constituye una tercera instancia y que el objeto sobre el cual recae el análisis de la Corte en dicha sede son las decisiones de los jueces de tutela, con el fin de examinar si ellos en sus providencias aplicaron en debida forma los valores, principios y preceptos constitucionales en los términos definidos por la Corporación en su jurisprudencia . En este sentido la acción de tutela “no es, por tanto, “un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto"1en el marco de un proceso judicial. Cabe precisar igualmente que dicho análisis se circunscribe a los hechos y circunstancias sometidos a consideración de los jueces de tutela, y que en consecuencia hechos posteriores a las decisiones por ellos adoptadas solamente pueden ser considerados como elementos que sirvan para la interpretación o constatación de los hechos que fueron sometidos a su consideración, pero sin que dichos hechos posteriores se puedan convertir en objeto de decisión por parte de la Corte, pues el ámbito de su análisis como ya se señaló está claramente delimitado. El hecho de que la actuación en sede de revisión no constituya una tercera instancia implica además que no quepa reconocer personería, ni atender las peticiones que puedan hacer los sujetos procesales ni sus representantes.

En desarrollo de la competencia conferida en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Carta y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional tiene la función de revisar de manera eventual, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales y en cumplimiento de esta función ejerce su papel como supremo guardián de los derechos y libertades fundamentales. De acuerdo con lo regulado en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, para la revisión de los fallos de tutela, se designará dos de sus magistrados para que seleccionen, “sin motivación expresa y según su criterio”, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas.

La revisión eventual por parte de la Corte Constitucional no configura una tercera instancia, pues como se afirmó en Auto de Agosto 1º de 1996: “…no ha sido prevista por la Constitución para dar a las partes nueva posibilidad de atacar las determinaciones judiciales de primero y segundo grado. Su sentido y razón consisten en asegurar que, por parte del tribunal que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, se unifiquen los criterios con base en los cuales ella se interpreta y aplica en materia de derechos, se elabore la doctrina constitucional y se tracen las pautas de la jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos, sobre el alcance de los principios, postulados, preceptos y reglas de la constitución, corrigiendo de paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores de equivocadas interpretaciones y decisiones judiciales.”

Así entonces, en materia de revisión de las Sentencias de tutela por la Corte Constitucional, la Constitución no ordena a esta Corporación seleccionar y revisar todos los fallos de tutela como lo afirma el peticionario, sino que le concede libertad en la escogencia en forma autónoma y discrecional, según los criterios y los objetivos que ella misma determine o los que juzgue pertinentes para la protección de los derechos fundamentales. Esta discrecionalidad implica que la Corte tiene plena libertad para determinar cuáles procesos son estudiados por ella, sin que la ley, ni ninguna otra regulación de menor jerarquía, puedan obligarla a seleccionar un determinado caso de tutela, o una cierta cantidad de los mismos. En Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte precisó que la facultad de selección es “una atribución libre y discrecional de la Corporación para revisar los fallos de tutela que sean remitidos por los diferentes despachos judiciales, con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico colombiano”.

Por su parte, en Auto 031A del 30 de abril de 2002, la Corte afirmó que las Sentencias de las Salas de Revisión orientan la interpretación de las sentencias unificatorias y precisan su alcance en otros casos concretos, encauzando así la labor de los jueces en las instancias. Además, en aquellos temas donde no haya alguna posición de la plenaria, las salas de revisión cuentan con un amplísimo margen de análisis, pues además de crear la jurisprudencia, establecen los parámetros que deberán atender los jueces de instancia. En consecuencia, la labor sistémica de la Corte no está reservada solamente a la Sala Plena, sino también a cada una de las Salas de Revisión.

Por último es preciso reiterar que la facultad discrecional de revisión implica también que el papel de la Corte no consiste en corregir todos los eventuales errores en que hayan podido incurrir los jueces al decidir los casos, sino que busca unificar la doctrina sobre el alcance de los derechos fundamentales. En la Sentencia T-269 de 1995, ha dicho esta Corporación: “El objetivo primordial de la revisión eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos preceptos. Por supuesto, es indispensable que el caso particular, a partir de ese examen, sea también resuelto por la Corte, bien confirmando, ya modificando o revocando los fallos de instancia. Pero tal resolución no es el único ni el más importante propósito de la revisión y viene a ser secundario frente a los fines de establecimiento de la doctrina constitucional y de unificación de la jurisprudencia, que tienen un sentido institucional y no subjetivo.”

Así entonces, contra los autos proferidos por las Salas de Selección no procede causal alguna de nulidad, toda vez que la escogencia de los casos de revisión, constituye un trámite “eventual” (Art.86 C.P.), realizado “sin motivación expresa y según su criterio” (Art. 33 Dto. 2591/91), fundamentado en precisas facultades que le confieren a esta Corporación discrecionalidad, libertad y autonomía, de conformidad con los criterios y los objetivos que ella misma determine.


ESTA ACCIÓN SOLO PROCEDERÁ CUANDO EL AFECTADO NO DISPONGA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL, SALVO QUE AQUELLA SE UTILICE COMO MECANISMO TRANSITORIO PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE.

La Corte también ha sido enfática al resaltar el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en este sentido la ha concebido como el mecanismo procesal previsto ante la inexistencia de mecanismos procesales para el amparo judicial integral del objeto de protección. Sin embargo también la ha considerado como un mecanismo procesal supletorio de los mecanismos ordinarios, frente a la inidoneidad e ineficacia del mecanismo ordinario de protección circunstancia ligada a la eventualidad del perjuicio irremediable . Situación en la cual su virtud tutelar se modula para convertirse en mecanismo cautelar transitorio .

Según el texto constitucional, para que el amparo proceda, no basta que se compruebe la vulneración o amenaza de uno o más derechos fundamentales, sino que es indispensable que el solicitante de la tutela no cuente con otro medio de defensa judicial al que pueda acudir para lograr su protección, a no ser que utilice el mecanismo para evitar un perjuicio irremediable. Dicho esto de otro modo, así como la existencia de otro medio de defensa judicial no significa que, sin formula de juicio alguna, la acción de tutela resulte improcedente, la demostración de la violación o amenaza de vulneración no hace que el amparo proceda en forma mecánica . Ello es así porque, tal y como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria y no está diseñada para reemplazar las acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer valer sus derechos. Tampoco es un medio alternativo de defensa al que puede recurrir el interesado cuando no quiere hacer uso de los medios o recursos judiciales establecidos por el ordenamiento jurídico, pues el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección impide que éste pueda superponerse o suplantar aquellos .

Así, desde sus primeros fallos, ha dicho la Corte, en relación con el contenido del inciso 3º del artículo 86 de la Constitución, que el sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del mismo y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria, y de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico . En ese mismo sentido, se ha afirmado que el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentar la absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues, de otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, la acción de tutela perdería completamente su eficacia .

Principio de subsidiariedad de la acción de tutela. La eficacia como excepción a la regla general de la improcedencia de la acción ante la existencia de otros mecanismos de defensa

La regla general en materia de procedibilidad de la acción de tutela está determinada por el principio de subsidiariedad. La acción de tutela procede entonces ante la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, salvo cuando se intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (art. 86 CN). No obstante, el efecto útil del principio de subsidiariedad, implica que la procedencia de la acción de tutela dependa siempre de un juicio sobre la eficacia concreta de los mecanismos ordinarios de defensa judicial. Esta opción hermenéutica está determinada por la existencia de una cláusula de cierre de la jurisdicción que indica que no existe asunto no susceptible de ser sometido a la jurisdicción, y que en el ordenamiento jurídico colombiano está radicada en cabeza del juez civil del circuito (art., 16 numeral 9 del código de procedimiento civil).

En efecto, no atar la procedencia de la acción de tutela al juicio de eficacia del mecanismo ordinario, equivaldría prácticamente a condenar al ostracismo la acción de tutela, pues no existe asunto jurídico alguno no susceptible de ser sometido a la jurisdicción. Este problema puede plantearse como el problema de la determinación del efecto útil del principio de subsidiariedad. ¿Hasta que punto la acción de tutela es subsidiaria de los mecanismos principales para la protección de los derechos fundamentales? Esta dificultad se resuelve aplicando un juicio de eficacia.

Como se afirmó en sentencia T-859 de 2003, todo mecanismo de defensa judicial es en abstracto eficaz para la protección de los derechos fundamentales, este y no otro, es el propósito de la institucionalización del proceso judicial según los fines esenciales del Estado (art. 2 CN). No obstante, es posible determinar caso por caso, y a partir de una verificación de la estructura normativa de los procedimientos (duración, tipos de acciones, tipos de pretensiones exigibles, tipo de medidas que puede tomar el juez) y de las situaciones empíricas que los caracterizan (tiempo real de duración, doctrinas efectivamente aplicadas, tipos de medidas que ordinariamente se toman), si tales mecanismos son o no eficaces para la oportuna protección de los derechos fundamentales en juego.

La Corte Constitucional tiene establecido que el perjuicio irremediable se ocasiona siempre y cuando concurran los siguientes elementos: que el perjuicio sea inminente y grave, y que las medidas que se requieran tomar por el juez constitucional sean urgentes e impostergables.

Tales condiciones fueron desarrolladas en la sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa:

a) El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.

b) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia.

c) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

d) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.

De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio.

El fundamento de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho. El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas.

La acción de tutela, conforme lo dispone el artículo 86 de la Carta Política, sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En igual sentido se pronuncia el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 que añade que la existencia de esos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante. Sobre el tema ha señalado la jurisprudencia que la acción como mecanismo transitorio sólo ha sido prevista por el Constituyente “para el evento de producirse un perjuicio irremediable, en el entendido que allí la protección o amparo que se concede, si es del caso, sólo puede tener efectos de carácter temporal y transitorio, mientras se produce una decisión de fondo por parte del juez competente, cuando para la defensa y protección del derecho existe otro mecanismo judicial” .

Lo indispensable es precisar cuándo el perjuicio tiene el carácter de irremediable, porque el propósito del mecanismo transitorio es, mediante una determinación temporal adoptada por el juez, restablecer el derecho constitucional violado o prevenir su vulneración . Precisamente lo que se pretende con la acción de tutela como mecanismo transitorio es que el juez constitucional, a través de un pronunciamiento que tiene carácter transitorio, suspenda de algún modo la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado por el afectado. Que le imponga a la administración el deber de suspender el acto violatorio de derechos o que suspenda la actividad que pretenda realizar y que puede menoscabar los derechos. No se trata de manera alguna que el juez de tutela sustituya al ordinario, ni que se convierta en un medio alterno de defensa, sino de remediar una ofensa a un derecho fundamental cuando su titular se encuentra frente a un perjuicio irremediable y que someter al afectado a la espera de un proceso ordinario, haría luego inocua la decisión judicial correspondiente, ya porque el daño se encuentre consumado o porque en atención a la edad del afectado no dé espera a la resolución de fondo del asunto.

Así, para determinar la existencia o no del perjuicio es necesario tener en cuenta varios elementos, como son la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el afectado por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, cuestión que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. Así las cosas, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino únicamente aquel que por ser inminente y grave requiere de la adopción de medidas urgentes e impostergables para su protección. Sobre el punto ha dicho la jurisprudencia que “establecer CUANDO existe el perjuicio irremediable no es tarea fácil. En primer lugar hay que examinar si las acciones u omisiones son manifiestamente ilegítimos y contrarios a derecho, pues de otra manera no se violan ni amenazan los intereses del presunto afectado” .


EN NINGÚN CASO PODRÁN TRANSCURRIR MÁS DE DIEZ DÍAS ENTRE LA SOLICITUD DE TUTELA Y SU RESOLUCIÓN.


LA LEY ESTABLECERÁ LOS CASOS EN LOS QUE LA ACCIÓN DE TUTELA PROCEDE CONTRA PARTICULARES ENCARGADOS DE LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO O CUYA CONDUCTA AFECTE GRAVE Y DIRECTAMENTE EL INTERÉS COLECTIVO, O RESPECTO DE QUIENES EL SOLICITANTE SE HALLE EN ESTADO DE SUBORDINACIÓN O INDEFENSIÓN”

El cambio de concepción frente al significado de la Constitución que pasa de ser un texto básicamente entendido como un conjunto de principios a ser hoy vista como una norma jurídica de obligatorio cumplimiento para los nacionales y extranjeros en Colombia (artículo 4), permite comprender que la Carta Fundamental además de ser un sistema de instituciones es también un sistema de libertades y garantías. El respeto de los derechos fundamentales en sociedades integradas no por individuos libres e iguales sino por grupos sociales en los que ciertas posiciones generan supremacía social, convierte el principio de igualdad ante la ley en una declaración formal. Las situaciones de preeminencia social resultado de relaciones dispares que rompen el ideal de la autonomía de la voluntad que descansa en el principio de relaciones entre particulares en términos de igualdad, paridad y simetría, se traducen en posibilidad de abuso. Basta con hacer referencia a las posibilidades internas o externas en las que los grupos sociales pueden establecer condiciones que refuercen su posición preeminente. Desde el punto de vista interno, el establecimiento de medidas sancionadoras contra individuos aislados por ejemplo, en los centros educativos concede a la parte dominante facultades absolutas para delimitar el comportamiento de los miembros de la comunidad. Desde la perspectiva externa la imposición de condiciones a otros grupos que tienen la necesidad o la obligación a someterse por ejemplo, las cláusulas exorbitantes en los contratos con los particulares que prestan servicios públicos, hacen de la asimetría que surge de la necesidad una autentica posición de poder privado.

La responsabilidad de proteger los derechos fundamentales trasciende así, la clásica relación entre individuos y autoridades públicas, se preocupa no sólo por la protección de la libertad frente a la autoridad y se pregunta sí los derechos fundamentales no pueden ser vulnerados por acción de los particulares y sí frente a ese tipo de lesiones no debería extenderse el amparo. ¿Cuál es la eficacia de los derechos fundamentales frente a los particulares? Las cláusulas generales que acompañan los desarrollos legales de los derechos se presentan en principio como las fuentes de protección de las libertades y garantías en las relaciones particulares. La legislación ordinaria se entiende como el desarrollo legal de los preceptos constitucionales sin embargo, la efectividad del derecho frente a terceros no es un problema de legislación ordinaria en la medida que no se trata de un asunto de desarrollo legal de los derechos fundamentales sino de la posibilidad de defensa ante posiciones sociales de privilegio que no son susceptibles de ser reglamentadas en forma general - imperio de la ley- y abstracta - como sintesis de expectativas -, cuando de lo que se trata es de discutir si las situaciones de poderes privados, de relaciones asimétricas entre particulares puede resultar que la autonomía de la personas subordinadas o indefensas quede reducida, en la realidad a un plano formal de igualdad ante la ley en tanto, la preeminencia que impone un poder privado pueda conculcar los derechos y libertades de quienes ocupan la posición más débil. El reconocimiento de la eficacia directa de los derechos fundamentales contra particulares acarrea riesgos al debilitar el principio de legalidad, el principio de la autonomía de la voluntad privada, la libertad contractual y la seguridad jurídica. Razones por las que la aplicación de la protección de la efectividad directa de los derechos fundamentales frente a particulares, no puede ser ilimitada, por ello el artículo 86 de la Constitución establece la condición de subordinación o indefensión como criterios para precisar su alcance y eficacia.

La subordinación ha sido definida por la doctrina constitucional como la condición de una persona que la hace sujetarse a otra o la hace dependiente de ella y, en esa medida, hace alusión principalmente a una situación derivada de una relación jurídica en virtud de un contrato de trabajo o de las relaciones entre estudiantes y directivas del plantel educativo o la de los padres e hijos derivada de la patria potestad .

El estado de indefensión no tiene origen en la obligatoriedad derivada de un vinculo jurídico sino en la situación fáctica de falta total o insuficiencia de medios físicos y jurídicos de defensa para resistir o repeler la agresión, amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales . La indefensión no es una circunstancia que pueda ser analizada en abstracto, requiere de un vinculo entre quien la alega y quien infringe que permita asegurar el nexo causal y la respectiva vulneración del derecho fundamental.

El Constituyente de 1991 contempló la posibilidad de que la tutela procediera también contra particulares, al plasmar en el inciso final del artículo 86, su procedencia en cuatro situaciones, a saber: a) que el particular esté encargado de la prestación de un servicio público; b) que su conducta afecte grave y directamente el interés colectivo; c) que respecto del particular, el solicitante se halle en estado de subordinación; y, d) que el solicitante se encuentre en estado de indefensión, respecto del particular. En efecto, la acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, como quiera que si un particular asume su prestación, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario. El Decreto 2591 de 1991 dispuso que sólo era factible presentar acción de tutela contra particulares que presten servicio público, para la protección de ciertos derechos fundamentales. Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia C-134 de 1994, declaró inexequibles los apartes que limitaban el acceso tutelar, pues se consideró que el Legislador limitó irrazonablemente el mecanismo de protección de derechos fundamentales. Por consiguiente, hoy puede interponerse para la protección de cualquier derecho fundamental amenazado o transgredido por prestadores de servicios públicos.

Así mismo, procede la tutela contra particulares cuando la conducta afecta el interés colectivo. Se refiere al interés que abarca a un número plural de personas que se ven afectadas respecto de la conducta desplegada por un particular, cuya amenaza o vulneración se individualiza. La sentencia T-225 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa dejó en claro que para que la protección sea posible: a) debe afectarse grave y directamente el interés colectivo b) que la situación atente en forma personal e inmediata el interés de los perjudicados c) que no se trate de cualquier tipo de irreparabilidad sino aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona d) Que exista un perjuicio irremediable, como quiera que las situaciones en que se encuentra de por medio un derecho colectivo, son objeto de una protección especial, como es el caso de las acciones populares. En tercer lugar, procede la tutela contra el particular respecto del cual el accionante se encuentra en estado de subordinación. Esta situación se presenta en aquellos casos en donde una persona tiene la obligación jurídica de acatar las órdenes que le imparta un tercero, como consecuencia de pertenecer ambas partes a cierta estructura jerárquica predeterminada por un contrato o una norma jurídica . Esto quiere decir que subordinación se explica cuando existen relaciones horizontales. Finalmente, la procede la tutela contra particulares, cuando el actor se encuentre en estado de indefensión respecto del accionado. Al igual que en el caso del servicio público, esta posibilidad tiene su fundamento jurídico en el derecho de igualdad, toda vez que quien se encuentra en alguna de las situaciones referidas no cuenta con las mismas posibilidades de defensa que otro particular. Así pues, la indefensión significa que la persona que interpone la tutela carezca de medios de defensa contra los ataques o agravios realizados por el particular. La Corte Constitucional ha definido este concepto así:

“una persona se encuentra indefensa frente a otra cuando le es imposible actuar de manera efectiva para neutralizar los efectos de los actos u omisiones en que aquella incurre, por lo cual resulta inevitable el daño o la amenaza de sus derechos fundamentales”

La sola circunstancia de que una empresa preste un determinado servicio público no la convierte, ipso jure, en sujeto pasivo de la acción de tutela . De ahí que, "(...) de acuerdo con el sentido teleológico de la norma, es necesario (...) que la vulneración del derecho fundamental se produzca con ocasión de la prestación de dicho servicio..." . En estos términos, es necesario que la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, traspase la mera relación contractual y se desarrolle bajo el modelo "usuario-servidor", evento en el cual es procedente la acción de amparo constitucional.

Uno de los supuestos dentro de los cuales se puede dar la tutela contra un particular es cuando la conducta de éste afecte grave y directamente el interés colectivo, esto es, "un interés que abarca un número plural de personas que se ven afectadas por la conducta nociva desplegada por un particular" . En efecto, un particular puede superar el ámbito de ejercicio de sus derechos transgrediendo ilegítimamente un derecho colectivo, el cual es un interés de ese mismo tenor. Sin embargo, no siempre que hay un interés colectivo éste es difuso, sino que también es posible que pueda ser individualizable. Al respecto, la Corte sostiene que:

... se presentan situaciones en que los denominados "derechos colectivos", como la paz, la salubridad pública, la moral administrativa o el medio ambiente, entre otros, únicamente afectan a una o varias personas identificadas o identificables, y no a un número de personas indeterminadas. Lo anterior puede darse, por ejemplo, cuando el ruido o disturbios frecuentes en un lugar de diversión (tabernas, bares, balnearios, etc.), molestan únicamente a los vecinos del lugar. En estos eventos proceden los mecanismos de protección jurídica individuales, como es el caso de la acción de tutela, siempre y cuando dichas situaciones se encuentren dentro de los presupuestos que la Constitución y la ley establecen para la protección de los derechos.

En los casos citados, se aprecia que el particular tiene el derecho de realizar determinada conducta, sin embargo, el ejercicio del derecho respectivo no es absoluto sino que está condicionado por el medio social, los derecho de los demás y su finalidad . Como expresaba el profesor Josserand, "cada derecho tiene su espíritu, su objeto, su finalidad; quienquiera que intente apartarlo de su misión social, comete una falta, delictuosa o cuasi delictuosa, un abuso del derecho susceptible de comprometer, dado el caso, su responsabilidad" . El goce del derecho esta relativizado por las variantes señaladas, con lo cual su ejercicio se torna abusivo cuando excede su móvil y su fin, como en los casos señalados. Es por ello que se presenta la violación al derecho de los demás, el cual puede ser individual, colectivo, difuso o colectivo invidualizable.

La acción de tutela se instituye como un instrumento jurídico de carácter subsidiario que brinda a la persona la posibilidad de acudir a la justicia en procura de la protección directa e inmediata de sus derechos fundamentales. Sin embargo, el propio artículo 86 Superior señala que la acción de tutela contra particulares encuentra restringida su procedencia a una de las siguientes circunstancias: (1) que los particulares estén encargados de la prestación de un servicio público; (2) que con su conducta se afecte grave y directamente el interés colectivo; y (3) que respecto de ellos el solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión.

Sobre éste último punto la Corte ha definido la subordinación como la condición de una persona que la hace dependiente de otra, es decir, surge por virtud de una relación jurídica; generalmente nace por la celebración de un contrato de trabajo, aún cuando también puede configurarse, por ejemplo, en el caso de los estudiantes frente a los profesores y las directivas, o de los hijos frente a sus padres. El estado de indefensión, por el contrario, se presenta cuando frente a la acción u omisión de un particular la persona está desamparada, desprovista de un medio de defensa eficaz para resistir o repeler la agresión o amenaza a un derecho. En otras palabras, el afectado con el comportamiento de un particular que carece de un mecanismo de defensa idóneo para garantizar el ejercicio de sus derechos fundamentales, se encuentra en una situación de indefensión. Al respecto la Corte, en Sentencia T-317 de 2001, explicó lo siguiente:

“Bajo estos supuestos, es claro que para efectos de la procedencia de la acción de tutela, las circunstancias que se invocan como presupuestos de la indefensión, deben ser analizadas por el juez constitucional atendiendo los antecedentes propios del caso sometido a estudio y el tipo de vínculo existente entre el accionante y el actor. Sin embargo, como se desprende precisamente de esta observación, no existe definición ni circunstancia única que permita delimitar el contenido del concepto de indefensión, teniendo en cuenta que éste puede derivarse de diversas circunstancias, como lo describe la sentencia T-277 de 1999 , que pone de presente algunas de ellas, al tenor de la jurisprudencia constitucional, como son, entre otras: i) la falta, ausencia o ineficacia de medios de defensa de carácter legal, material o físico, que le permitan a quien instaura la acción, contrarrestar los ataques o agravios que, contra sus derechos constitucionales fundamentales, sean inferidos por el particular contra el cual se impetra la acción ; ii) la imposibilidad del particular de satisfacer una necesidad básica o vital, por la forma irracional, irrazonable y desproporcionada como otro particular activa o pasivamente ejerce una posición o un derecho del que es titular ; iii) la existencia de un vínculo afectivo, moral, social o contractual, que facilite la ejecución de acciones u omisiones que resulten lesivas de los derechos fundamentales de una de las partes v.g. la relación entre padres e hijos, entre cónyuges, entre copropietarios, entre socios, etc.; iv) El uso de medios o recursos que buscan, a través de la presión social que puede causar su utilización, el que un particular haga o deje de hacer algo en favor de otro. v.g. la publicación de la condición de deudor de una persona por parte de su acreedor en un diario de amplia circulación o la utilización de chepitos para efectuar el cobro de acreencias ”.

Como puede observarse, el juez de tutela debe calificar las circunstancias especiales de cada caso para determinar con claridad si el perjudicado se encuentra en estado de indefensión frente al particular, en el sentido de no poseer otras vías o medios de defensa judicial frente al ataque o agresión de un tercero, y precisar con ello si procede o no el amparo constitucional.




PROCEDIMIENTO DE TUTELA

DECRETO 2591 de 1991


Artículo 1o. Objeto. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela.

La acción de tutela procederá aún bajo los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se refiere a derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su contenido esencial, sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los estados de excepción.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos 1º,... del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

En cuanto al ataque a la expresión "en los casos que señale este Decreto", contenida en el inciso primero y alusiva a la procedencia de la tutela contra particulares, los actores aducen que ella restringe el alcance de la tutela en forma inconstitucional. La Corte Constitucional no compartió ese concepto y, por el contrario, estimó que la disposición es ajustada a la Carta, ya que el inciso final del artículo 86 superior dice: "la ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares...", y fija para ello unos parámetros, de suerte que el legislador extraordinario, cuando afirma en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que se señalarán los casos en los que procede la tutela contra particulares, sin indicar aún cuáles son tales casos, no ha hecho sino anunciar que va a desarrollar el mandato constitucional. De este mismo artículo primero se acusó casi todo el inciso segundo, relativo al ejercicio de la tutela en los estados de excepción, porque, según los actores, viola la prohibición constitucional de suspender los derechos humanos en dichos estados. La Corte Constitucional no acogió este criterio y estimó que la norma acusada no es contraria a la Carta, pues ciertamente no predica la "suspensión" de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales ni las reglas del derecho internacional humanitario, al tenor del numeral 2º del artículo 214 de la Constitución, sino que tal norma tan sólo dice que "la acción de tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su contenido esencial" -el de los derechos-, en los estados de excepción. En otras palabras no es que se esté limitando la tutela durante los estados de excepción sino, por el contrario, sólo se está diciendo que ni siquiera en dichos estados podrá eliminarse de plano la tutela. No es, pues, en sentido negativo, sino positivo, que es preciso leer esta disposición. Ella en últimas protege el mecanismo de la acción de tutela y, con él, los derechos humanos en períodos en los que el gobernante goza de poderes constitucionales extraordinarios.

La acción de tutela es un instrumento jurídico confiado directamente por la Constitución a los jueces cuyo propósito consiste en brindar a las personas la posibilidad de acceder, sin mayores rigorismos formales y en cualquier momento, a la protección por parte del Estado con el fin de que éste de manera inmediata restablezca sus derechos fundamentales cuando quiera que hayan sido amenazados o violados por una autoridad pública o, en los casos establecidos por la ley, por los particulares.


Artículo 2o. Derechos protegidos por la tutela. La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiere a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos 2º, ...del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Se tachó de inconstitucional la parte de este artículo que consagra la facultad del juez para tutelar otros derechos distintos a los que la Constitución califica como fundamentales porque, al sentir de los actores, tal dimensión extensiva de los derechos no está permitida por la Carta. Para la Corte Constitucional este precepto no viola la Constitución sino que incluso se inscribe perfectamente en su sistema axiológico que pretende por un Estado social de derecho flexible y dinámico, abierto a proteger cada vez más las diferentes aristas de la dignidad humana. De hecho el tema de la definición de los derechos constitucionales fundamentales ya ha sido abordado por esta Corporación que ha establecido criterios entre los que se destaca el que el derecho sea esencial para la persona, todo ello partiendo del supuesto según el cual la división en títulos y capítulos de la Constitución y el orden del articulado no es una norma constitucional vinculante sino indicativa para el intérprete, pues ello no fue aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente conforme al procedimiento establecido en su Reglamento.

La acción de tutela tiene como finalidad la protección de los derechos constitucionales fundamentales. El carácter fundamental de estos derechos significa, entre otras, que a ellos les es inherente una dimensión objetiva. La dimensión objetiva de los derechos fundamentales supone un tipo de relación particular entre la persona, el Estado y la sociedad. Así, la estructura y actividad del Estado deben definirse y mantener su carácter, a partir del respeto de los derechos fundamentales. En virtud de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, la labor de protección que corresponde al juez de tutela constituye también una función de continua definición y mantenimiento de aquellos valores y principios sobre los cuales existe un consenso constitucional. En esa medida, esta labor judicial de protección de los derechos fundamentales es lo que permite que el Estado y la vida en sociedad sean a la vez proceso y producto del consenso político entre los colombianos. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que la dignidad humana constituye uno de los valores constitucionales que hacen parte del elemento objetivo de los derechos fundamentales. En esa medida, sin la protección de tales valores a través de su correlato en el plano subjetivo - los derechos fundamentales -, el Estado y el sistema jurídico perderían su identidad.

Para preservar la identidad del Estado y de los valores y principios que configuran su sistema jurídico, es necesario que existan los órganos estatales competentes y los mecanismos adecuados para proteger los derechos fundamentales de las personas. En consecuencia, nuestro sistema jurídico consagró la acción de tutela, y otorgó a los jueces la competencia para su conocimiento. De tal modo, el artículo 86 de la Constitución establece que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Debido a la importancia que tiene para el Estado la protección de los derechos fundamentales, el constituyente optó por darle a la acción de tutela un carácter especial, para garantizar que por encima de otras consideraciones prevalezca el derecho sustancial, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta. Por tal motivo, quiso dársele un carácter informal a esta acción, permitiendo que los particulares la interpongan directamente, a través de un agente oficioso, o mediante un abogado. Esta diversidad de posibilidades con que cuentan las personas para interponer la acción de tutela permite garantizar que diversas circunstancias subjetivas, como la falta de un abogado, o la incapacidad para defender directamente los propios intereses, no afecten la eficacia de los derechos fundamentales. Sin embargo, el ejercicio de una u otra posibilidad procesal no afecta el alcance del deber de protección estatal. El Estado sigue estando en la obligación de reconocer los derechos fundamentales, y por lo tanto, también de desplegar toda su capacidad para protegerlos, como emanación de la dignidad humana y de los demás valores del ordenamiento, pues no se trata sólo un problema de intereses subjetivos que competan exclusivamente a su titular.

Como lo ha indicado esta Corporación , en principio, la acción de tutela no procede para la defensa de derechos prestacionales. Sin embargo, como puede ocurrir que la administración al negarse de manera injustificada a otorgar o reconocer un derecho prestacional, puede comprometer derechos fundamentales, en esos eventos procede la tutela como mecanismo transitorio. Ha dicho la Corte que en tales circunstancias

“(...), la tutela constitucional de la prestación es procedente si se dan las siguientes condiciones: (1) que el derecho prestacional alegado pueda, efectivamente, radicarse, en los términos predeterminados por la ley, en cabeza del actor; (2) que la negativa del Estado comprometa, directamente, un derecho de carácter fundamental y; (3) que se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.”



Artículo 3o. Principios. El trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.

La prevalencia del derecho sustancial implica aceptar el principio de informalidad como característico de esta acción. Riñe, entonces, con la naturaleza y los propósitos que la inspiran y también con la letra y el espíritu de la Carta, toda exigencia que pretenda limitar o dificultar su uso, su trámite o su decisión por fuera de las muy simples condiciones determinadas en las normas pertinentes. Esa informalidad permite, entre otras cosas, que el solicitante no tenga la obligación de ceñirse a la terminología jurídica. La prevalencia del derecho sustancial se pone de manifiesto, además, cuando el parágrafo del art. 29 del Decreto 2591 de 1991 prohibe los fallos de contenido inhibitorio, esto es, que no contengan un pronunciamiento de fondo en cuanto a la procedencia o improcedencia de la protección de los derechos fundamentales.

Principio de inmediación en el trámite de tutela

Es reconocido que el trámite de la acción de tutela está informado por los principios de sumariedad, informalidad, celeridad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia de los derechos fundamentales. A estos principios cabría igualmente agregar, por encontrarse en estrecha relación con los mismos, el principio de inmediación. Según este principio, el juez está en la obligación de sustanciar, en la medida de lo posible, personal y directamente el trámite de tutela. En este sentido deberá él mismo practicar las pruebas pertinentes y verificar el cumplimiento de sus providencias. En general, el principio de inmediación ordena al juez vincularse activamente con todos los trámites que sobre asuntos de tutela cursen en su despacho.

Principio de moralidad en la acción de tutela

En el caso de la tutela, el titular de la acción tiene el deber de no actuar de manera temeraria. La interposición temeraria de una acción es, en términos generales, una conducta antijurídica del accionante que se aprovecha de la forma propia del proceso, para obtener un resultado favorable utilizando medios fraudulentos. De tal modo, el principio de moralidad adquiere una aplicación particular respecto de la acción de amparo, entre otras, a través de la regla según la cual, constituye un ejercicio temerario de la acción de tutela su interposición sucesiva por la misma causa, sin motivo expresamente justificado. La obligación de prestar juramento, es el mecanismo disuasivo por medio del cual se pretende impedir el ejercicio abusivo de la acción de tutela, imponiendo consecuencias penales a los accionantes que incumplan con el deber de moralidad procesal. Sería prácticamente imposible que los jueces de tutela comprobaran por sí mismos la veracidad de las afirmaciones de quienes interponen dicha acción. Por lo tanto, ante la incertidumbre que tiene el juez al respecto, no le queda una opción diferente a la de confiar en la probidad de la conducta de los accionantes y de sus apoderados. La posición ventajosa y de un alto grado de confianza procesal que se le otorga al accionante implica que el juez deba ser particularmente estricto al aplicar las consecuencias que se derivan de la falta de lealtad procesal. La violación del juramento constituye por lo tanto una temeridad, y un ejercicio abusivo de la acción de tutela, que tiene consecuencias nocivas para la administración de justicia.

Deberes del juez de tutela, principio de oficiosidad, indebida integración del contradictorio

Una de las principales obligaciones del juez de tutela como juez del Estado social de derecho, es la de velar por la mayor realización posible del principio de eficacia de los derechos fundamentales. Para lograrlo cuenta con las potestades indispensables consagradas en la Constitución y especialmente en el Decreto 2591 de 1991, entre las cuales se pueden contar las siguientes: facultad para dictar órdenes de tutela (art. 22, 23, 24, 33 y 36), facultades materiales para cumplir las providencias en materia de tutela (art. 27), facultades disciplinarias para cumplir las órdenes de tutela (art., 27 y 52), facultades para decretar medidas cautelares (art. 7), facultades para practicar pruebas de oficio (art.19, 21 y 32) . Además le corresponde al juez de tutela someter su conducta a los principios rectores del proceso de tutela: eficacia de los derechos fundamentales, sumariedad, celeridad, informalidad, prevalencia del derecho sustancial, y oficiosidad.

Según el principio de oficiosidad, reitera la Sala, le corresponde al juez conformar debidamente el legítimo contradictorio, en aquellos casos en los cuales "según el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales (nexo causal) encuentre que la demanda ha debido dirigirse contra varias entidades, autoridades o personas, alguna o algunas de las cuales no fueron demandadas." Así mismo, reitera la Sala, el Juez de tutela debe tener en cuenta que "en muchas ocasiones el particular que impetra la acción ignora o no sabe identificar a las autoridades que considera han violado o amenazado sus derechos fundamentales, simplemente porque no conoce la complicada y variable estructura del Estado." De tal forma que no resulta armónico con los principios de informalidad y oficiosidad "exigirle a la persona que invoca la protección constitucional que sea un experto en la materia, y menos en el trámite de un proceso que se distingue por su informalidad y en virtud del cual debe el juez desplegar todos sus poderes para esclarecer los hechos que le dieron origen."



Artículo 4o. Interpretación de los derechos tutelados. Los derechos protegidos por la acción de tutela se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.


¿Cuáles son los criterios que debe aplicar el juez constitucional, para determinar si un derecho para el cual se solicita protección a través de la tutela es fundamental?

Ellos han sido definidos por la jurisprudencia de esta Corporación:

“El hecho de limitar los derechos fundamentales a aquellos que se encuentran en la Constitución Política bajo el título de los derechos fundamentales y excluír cualquier otro que ocupe un lugar distinto, no debe ser considerado como criterio determinante sino auxiliar, pues él desvirtúa el sentido garantizador que a los mecanismos de protección y aplicación de los derechos humanos otorgó el constituyente de 1991. El juez de tutela debe acudir a la interpretación sistemática, finalística o axiológica para desentrañar, del caso particular, si se trata o no de un derecho fundamental, lo que podría denominarse una "especial labor de búsqueda" científica y razonada por parte del juez.

Con el fin entonces de establecer los derechos tutelables de que trata el artículo 86 de la Constitución, esta Sala de Revisión utilizará dos tipos de criterios que no son concurrentes: los criterios principales y los subsidiarios.

2.1 Criterios principales

Los criterios principales para determinar los derechos constitucionales fundamentales son dos: la persona humana y el reconocimiento expreso. El primero contiene una base material y el segundo una formal.

2.1.1 Los derechos esenciales de la persona

El primer y más importante criterio para determinar los derechos constitucionales fundamentales por parte del Juez de Tutela consiste en establecer si se trata, o no, de un derecho esencial de la persona humana. El sujeto, razón y fin de la Constitución de 1991 es la persona humana. No es pues el individuo en abstracto, aisladamente considerado, sino precisamente el ser humano en su dimensión social, visto en la tensión individuo-comunidad, la razón última de la nueva Carta Política. Los derechos constitucionales fundamentales no deben ser analizados aisladamente, sino a través de todo el sistema de derechos que tiene como sujeto a la persona.

Es a partir del ser humano, su dignidad, su personalidad jurídica y su desarrollo (artículos 14 y 16 de la Constitución), que adquieren sentido los derechos, garantías y los deberes, la organización y funcionamiento de las ramas y poderes públicos. Los valores y principios materiales de la persona, reconocidos por la Constitución, están inspirados en el primer inciso del Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, que dice: "Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tiene por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana;". Y en otro considerando afirma que: "Los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres;"1.

Los valores y principios materiales de la dignidad, la personalidad jurídica y su libre desarrollo, así como los criterios de la esencialidad, la inherencia y la inalienabilidad, son atributos propios de la persona, reconocidos en la Constitución, así:

El Preámbulo de la Carta contiene los valores de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz; y en el cuerpo de la Constitución figuran además la moral social, la riqueza natural y el pluralismo expresado en la diversidad política, étnica y cultural. En los artículos 1o. y 2o. de la Constitución se establece así mismo que Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana; y dentro de sus fines esenciales está el garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

En este sentido, con el fin de verificar si un derecho constitucional fundamental se deriva del concepto de derecho esencial de la persona humana, el Juez de Tutela debe investigar racionalmente a partir de los artículos 5o. y 94 de la Constitución, como se procede a continuación. El artículo 5o. de la Carta establece: "El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad".

El artículo 94 de la Constitución determina que: "La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos". Esta disposición tiene como antecedente la enmienda novena de la Constitución de los Estados Unidos, aprobada en 1791. Ambos artículos se interpretan a la luz de la Convención Americana de los Derechos del Hombre (norma interpretativa constitucional según el artículo 93 de la Carta). En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San José de Costa Rica", fue aprobada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972, ratificado el 31 de julio de 1973 y entró en vigencia el 18 de julio de 1975. Ella es por tanto una norma jurídica vinculante en el derecho interno. Allí se encuentra la idea de que son los atributos de la persona humana lo determinante para establecer la esencialidad de un derecho, cuando en el Preámbulo se dice: "Reconociendo que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos"2 (subrayas fuera del texto).

Entonces, se pregunta, Qué es inalienable, inherente y esencial?

Podría responderse que inalienable es: "que no se puede enajenar, ceder ni transferir" ; inherente: "que constituye un modo de ser intrínseco a este sujeto"; y esencial: "aquello por lo que un ser es lo que es, lo permanente e invariable de un ser" . Estos términos "inalienables" e "inherentes" deben ser entendidos así: algo es inalienable por ser inherente y algo es inherente por ser esencial.” (Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992)



Artículo 5o. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito.


Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...6º (numerales 1º ...), del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Se demandó la primera causal de improcedencia de la tutela, que hace alusión a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, porque, afirman los actores, la acción no procede cuando el peticionario disponga de otro medio de defensa judicial, según el artículo 86 de la Carta. Para la Corte Constitucional estas consideraciones no fueron de recibo, pues el propio artículo 86, en su inciso tercero, permite la procedencia de la acción de tutela aún cuando el actor disponga de otro medio judicial de defensa, cuando "aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable."

En Sentencia de la Corte Constitucional se sostuvo respecto al carácter subsidiario de la acción de tutela: se ha señalado que una de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano es la subsidiariedad por cuanto tan sólo resulta procedente instaurar la acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal diferente, susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3°, de la Constitución. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales. Tal acción no es procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción. Vistas así las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición "otros medios de defensa judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela.

En Sentencia posterior se manifestó: el ámbito de ejercicio de la acción de tutela está dado frente a la protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en ciertos casos, por los particulares, con una procedencia subsidiaria y residual respecto de los demás medios de defensa judicial que resulten eficaces e idóneos para garantizar dicha protección, salvo ante la inminencia de un perjuicio irremediable sobre tales derechos que justifique su trámite transitorio. Su utilización no puede tornarse en arbitraria, en el sentido de que desconozca el sistema judicial operante en el país, para así obviar la existencia de los demás instrumentos procesales ordinarios y especiales, así como las competencias radicadas legalmente en las autoridades judiciales de la República, a fin de resolver los asuntos litigiosos que les han sido previamente asignados.

En otra decisión se dijo: en relación con la existencia de otro medio de defensa judicial como excluyente de la acción de tutela, esta Corporación ha precisado que deben reunirse ciertas condiciones que deben estar presentes para que aquélla no sea procedente, las cuales han de ser evaluadas en cada caso en particular:

"...para excluir la viabilidad de la tutela, el medio judicial debe ser idóneo para la real y oportuna defensa del bien jurídico afectado, de rango constitucional preferente en cuanto se trata nada menos que de la realización de derechos fundamentales. Ello quiere decir que un medio judicial, para que pueda ser señalado al actor como el procedente, en vez de la tutela, con miras a su protección, debe ser eficaz, conducente y estar dotado de su misma aptitud para producir efectos oportunos, ya que no tendría objeto alguno enervar el mecanismo de tutela para sustituirlo por un instrumento teórico, por el sólo hecho de estar previsto en norma legal, si, consideradas las circunstancias del solicitante, no puede traducirse en resolución judicial pronta y cumplida que asegure la vigencia de la Constitución en el caso particular de una probada vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Tal imposición atentaría contra la eficacia de la administración de justicia y pondría en grave riesgo los postulados del Estado Social de Derecho, haciendo inoperantes no pocas garantías constitucionales”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-175 de 1997).

"...ese medio que desplaza la viabilidad del amparo tiene que ser materialmente apto para lograr que los derechos fundamentales en juego sean eficientemente protegidos. En consecuencia, no tienen tal virtualidad los medios judiciales apenas teóricos o formales, pues según el artículo 228 de la Carta, en la administración de justicia debe prevalecer el Derecho sustancial. Así las cosas, para los efectos de establecer cuándo cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen así como las pretensiones del actor, y a verificar si, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto, en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales ordinarios, o si, a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-01 de 1997).


De conformidad con lo que establece el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Tal como lo ha sostenido de manera reiterada esta Corporación, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Así, al precisar el alcance del inciso 3º del artículo 86 de la Constitución, esta Corporación ha dicho que:


“El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”

También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad que cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto. Para determinar si la acción de tutela es procedente, esta Corporación ha distinguido dos eventos: (i) cuando se interpone como mecanismo principal; y (i) cuando se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Cuando la tutela se presenta como mecanismo principal, al definir su procedibilidad es preciso examinar la existencia de otro medio de defensa judicial y su idoneidad en el caso concreto. Así, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales cuando no existe otro medio, o cuando éste a pesar de existir no resulta idóneo en el caso concreto. En relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la Corte que no es necesario iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda.

Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, por prescripción o caducidad, la tutela no procede como mecanismo transitorio. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, "quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya trasgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal."

En el segundo evento, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.


Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.

Sentencia C-531 de 1993. Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2, del numeral primero, del artículo 6 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

Esta expresión fue declarada inexequible en Sentencia C-531/93. La definición legal pretende establecer el significado de las voces "perjuicio irremediable", contenidas en el artículo 86 de la CP. Si idealmente se integrasen -de ser ello posible-, los dos preceptos, el constitucional y el legal, la norma material quedaría así: "La acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización". La definición legal exige al Juez de Tutela establecer si el perjuicio irremediable que se quiere evitar con la interposición de la acción de concretarse -esto es de pasar de potencia a acto- sólo podría ser reparado en su integridad mediante una indemnización. La operación mental que debe, en consecuencia, realizar el Juez se condensa en un juicio hipotético-conjetural y cuyo horizonte es el futuro. Varios presupuestos y de diverso tipo deberán concurrir para que el Juez esté en condiciones de emitir idóneamente un juicio como el que está llamado a formular: (1) certeza sobre la resarcibilidad del daño; (2) análisis de todas las circunstancias de hecho a fin de definir si el daño ha sido causado o podrá ser causado -aunque esto parece impropio, la ley lo insinúa -, por dolo o culpa, pues, sin alguno de ellos, en principio el daño no es resarcible; (3) precisión sobre la capacidad de actuar y de decidir del agente del daño con miras a articular la eventual imputación del hecho ilícito; (4) esclarecimiento del nexo de causalidad entre el daño y la conducta del sujeto respecto de quien se predica -o predicaría- la acción indemnizatoria, lo que apareja adicionalmente dilucidar el complejo problema de la división de responsabilidad en el evento de concurrencia de culpas así como de las causales o motivos de exoneración que disuelven el anotado nexo; (5) discurrir acerca de las posibles causas de justificación que de presentarse excluyen la responsabilidad del agente; (6) puntualizar el régimen especial de responsabilidad que se aplica a quienes ejercen ciertas actividades y que implican una específica distribución de riesgos y de la carga de la prueba; (7) especificar la naturaleza del daño patrimonial o extrapatrimonial causado -en este caso también por causarse- y el tipo, alcance y medida de su indemnización; (8) fijar si la responsabilidad es directa o indirecta.

La Corte es consciente de que los elementos de hecho y de derecho que deben tomarse en consideración para definir la procedencia, alcance y naturaleza de una indemnización, no se agotan en los enumerados y que en los diferentes campos del derecho -civil, penal, administrativo etc- adquieren modalidades y matices diferentes. Igualmente, no desconoce la Corte que el juicio hipotético a emitir por el Juez de tutela no puede reclamar de éste la misma visión rigurosa y estricta que se demanda del Juez competente para deducir en cada caso la responsabilidad, lo que en verdad sería a todas luces absurdo si se repara en el propósito que a este respecto anima a aquél que no es, en el breve término de que dispone, el de proferir un fallo de responsabilidad sino el de elaborar un juicio previo y conjetural sobre la resarcibilidad de un determinado perjuicio y el grado de su cobertura. Una tal decisión judicial no se construye en el aire y precisa, por el contrario, de los presupuestos atrás referidos. Por ende, cualquier aproximación conjetural sobre su procedencia y alcance, no puede prescindir de ciertos y determinados atisbos sobre los distintos elementos que en el mundo jurídico permiten construir un fallo de responsabilidad. Son innumerables las dificultades que se oponen a la viabilidad de esta suerte de juicios hipotéticos de cuyo resultado la ley acusada hace depender la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio. Carece de razonabilidad constitucional instituir una condición de procedibilidad de la acción de tutela que desnaturalice su esencia, lo que se evidencia del análisis efectuado respecto de la norma legal acusada cuya deleznabilidad y consiguiente violación del estatuto superior - artículos 2, 86 y Título II - es mayor si se toman en consideración las reflexiones siguientes que se suman a las ya consignadas. Cuando se recurre a la acción de tutela en ausencia de otro medio de defensa judicial - primera modalidad -, se ha sostenido con razón que ella tiene carácter subsidiario respecto de este último.

El contenido y contornos esenciales de los derechos fundamentales y de sus garantías y mecanismos básicos de protección, se establecen y perfilan en la misma Constitución y ello evita que las leyes los relativicen; vale decir, los derechos y sus garantías son fundamentales porque son un límite a la acción del Legislador. Sólo cuando la misma Carta faculta a la ley y en la medida en que lo haga puede ésta regular o desarrollar materias relacionadas con los derechos fundamentales y siempre que conserve y respete el ámbito intangible producto de la creación del Constituyente. En este caso, excediendo la habilitación extraordinaria que la Constitución otorgó al Gobierno para reglamentar el derecho de tutela (CP art. transitorio 5), se penetró sin más en el núcleo esencial de la acción de tutela utilizable como mecanismo transitorio y preventivo y se la hizo depender de la disciplina legal de la responsabilidad en la que, en lo sucesivo, se pretendió recabar los criterios para gobernar su procedibilidad, contrariando así de manera flagrante el diseño constitucional de esta modalidad de acción que, en lo que concierne a este aspecto, es independiente de la ley. Por esta vía se ha comenzado a recorrer ilegítimamente el sendero que conduce a la progresiva relativización - legalización - de un derecho constitucional fundamental. La refutable relativización del derecho de tutela que introduce la definición legal demandada, apareja una indebida configuración material de su núcleo esencial. El Gobierno y la Comisión Especial no acertaron al regular la acción de tutela supeditándola a la emisión del artificioso juicio hipotético a que se refiere la definición legal. La fórmula legal en lugar de tratar el "perjuicio irremediable" como categoría fáctica relativa a la situación de orden concreto en que se encuentra colocado el solicitante de la tutela como consecuencia de la violación del derecho fundamental o de su amenaza y en la que podría encontrarse de no concederse el amparo, se limitó a equiparar el "perjuicio irremediable" a un juicio hipotético de naturaleza jurídica. Este juicio legal-hipotético que persigue subrogarse sin éxito en la situación fáctica del perjuicio irremediable al cual se remite el texto constitucional, constituye un inesperado viraje que se aparta de la diáfana intención del Constituyente.

La Corte Constitucional ha definido el concepto de perjuicio irremediable y sus alcances, en los siguientes términos que, a su juicio, perfilan nítidamente sus contornos y funcionalidad como categoría fáctica:

"Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral. Veamos:

A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.

B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia.

C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.

De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio. El fundamento de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho. El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas" .

Dentro de la estructura de la norma contenida en el artículo 86 de la Constitución, el concepto abierto de "perjuicio irremediable" juega un papel neurálgico, pues gracias a él ingresa la vida al proceso y puede el Juez darle contenido y sentido a su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende la justicia de su decisión. La conservación de la definición legal y su exequibilidad tendrían el efecto de modificar la naturaleza abierta de la norma constitucional. Se produciría de hecho una reforma constitucional a través de un procedimiento no permitido, lo que demuestra que el poder interpretativo propio del Legislador ha trascendido la actividad puramente legislativa. El Legislador extraordinario en este caso no ha obrado dentro del marco fijado por la Constitución y dentro del cual puede libremente adoptar políticas. La definición legal pretende ocupar el lugar de un concepto constitucional abierto de importancia sustancial sin el cual la figura de la tutela quedaría desconectada de la realidad y perdería su virtualidad tuitiva de los derechos fundamentales. Este concepto abierto es columna de la estructura portante del edificio constitucional y no puede, en consecuencia, ser sustituido o suplantado por el Legislador.

Para determinar la existencia o no del perjuicio es necesario tener en cuenta varios elementos, como son la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el afectado por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, cuestión que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. Así las cosas, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino únicamente aquel que por ser inminente y grave requiere de la adopción de medidas urgentes e impostergables para su protección. Sobre el punto ha dicho la jurisprudencia que “establecer CUANDO existe el perjuicio irremediable no es tarea fácil. En primer lugar hay que examinar si las acciones u omisiones son manifiestamente ilegítimos y contrarios a derecho, pues de otra manera no se violan ni amenazan los intereses del presunto afectado” .


2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.


3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...6º (numerales ...3º), del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Del mismo artículo 6º se tacha de inconstitucional la tercera causal de improcedencia de la tutela, relativa a la protección de los derechos colectivos, como la paz, pues, sostienen los demandantes, la reglamentación de una norma constitucional no puede restringir los alcances más amplios de la Carta. No obstante la Corte Constitucional observó que en realidad esta disposición no hace sino repetir el inciso tercero del artículo 86 (vid supra), ya que finalmente ella se limita a decir que para la protección de derechos colectivos, como la paz, existen "las acciones populares" de que trata el artículo 88 de la Constitución en forma expresa. Luego, existiendo otros medios judiciales de defensa, la acción de tutela, en principio, no procede en estos casos. Y la propia norma acusada repite el artículo 86 Superior al agregar que sí procede la tutela, aún existiendo instrumentos alternativos de defensa judicial, cuando, ya por vía de excepción, se solicite como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además debe anotarse, como lo ha dicho esta Corte que tratándose de elementos contemplados en el artículo 88 de la Constitución, respecto de los cuales pueda darse el caso de daño concreto a las personas en sus derechos fundamentales (v. gr. medio ambiente), la acción popular cabe para defender el derecho colectivo, pero no excluye la acción de tutela para proteger el derecho fundamental efectivamente vulnerado . Luego los derechos colectivos en general y la paz en particular no se encuentran desprotegidos por el ordenamiento jurídico, sino que la posibilidad de recurrir a la tutela para proteger tales derechos se encuentra limitada para los eventos en los que a juicio del juez de tutela exista razonablemente un "perjuicio irremediable".

Procedencia de la acción de tutela ante la presunta vulneración de derechos colectivos en concurso con derechos fundamentales

El punto de la procedibilidad de la acción de tutela cuando se afecta un derecho fundamental y un derecho colectivo, fue resuelto por la Corte en la Sentencia SU 1116 de 2001. En esta oportunidad consideró la Corte:

“...para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”.

Ahora bien, en dicha oportunidad la Corte decidió unificar la jurisprudencia, debido a que era necesario entrar a precisar si debía mantenerse la doctrina sobre la procedibilidad de la acción de tutela cuando se presentara afectación de derechos colectivos. Esto en razón a que en el año 1999 entró en vigencia la ley 472 de 1998, que regula con suficiencia el tema de las acciones populares, como mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos. Resolvió la Corte mantener la doctrina jurisprudencial que había sido manejada por la jurisprudencia desde el año de 1993, y cuyos puntos básicos se citaron. No obstante, la Corte decidió en dicha sentencia de unificación incluir un quinto requisito a la doctrina aludida:

“para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor recurra a ella como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental”.

Considera la Corte que en el presente caso se reúnen los cinco requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se encuentran afectados también derechos colectivos.

En efecto: (i) existe conexidad entre la vulneración del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (art. 4 lit. g ley 472 de 1998) y los derechos fundamentales a la vida digna y a la salud (art., 1, 11 y 49 CN) alegados como vulnerados; (ii) la peticionaria es la directamente afectada en sus derechos fundamentales, pues el hecho vulnerador (la circulación de aguas negras) se registra al pie de la construcción donde se levanta su lugar de habitación, luego, en este caso sí se trata del ejercicio de una acción individual; (iii) la vulneración del derecho no es hipotética, pues se pudo constatar la gravedad de las circunstancias de salubridad (olores nauseabundos y presencia de numerosos insectos) en que vive la actora y su núcleo familiar; (iv) la orden de tutela estaría orientada primordialmente a la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo, aunque la orden eventualmente pueda proteger el segundo; y (v) la acción popular no es idónea, ya que la orden que daría el juez se circunscribiría a aliviar la situación de la actora, pues la superación del hecho vulnerador se alcanza con la construcción de dos líneas de conducción de aguas negras y de aguas lluvias, de una extensión no superior a 30 mts, que se construirían sobre el predio de la actora y que en principio, sólo la benefician a ella.



4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

En Sentencia de la Corte Constitucional se señaló: cuando las situaciones que pueden ser consecuencias de la conducta que presuntamente genera una violación o amenaza del derecho fundamental están definidas surge la figura del hecho consumado.

No hay hecho consumado cuando, perpetrados los actos de violación de los derechos fundamentales invocados y causado un daño, los efectos de éste persisten y son susceptibles de ser interrumpidos, merced a la orden de inmediato cumplimiento que imparta el juez, persuadido de la inconstitucionalidad de la actuación correspondiente. En otros términos, no es posible admitir como hecho consumado ni sostener para el caso la carencia actual de objeto de la decisión judicial cuando todavía, mediante la sentencia, es posible restablecer la efectiva vigencia de los derechos fundamentales violados. Es lo que acontece en el evento que se estudia: el catedrático demandante fue despedido, pero está probada la evidente transgresión de varios de sus derechos básicos y, en lo que atañe a la reivindicación de ellos, una sentencia judicial que los restablezca tiene viabilidad en la práctica, por lo cual la sola circunstancia de haberse cumplido ya unas consecuencias iniciales del acto inconstitucional de despido, la orden que esta Corte impartirá restaura con eficiencia en su caso el imperio de las normas superiores.

En cumplimiento de la función secundaria que tiene la eventual revisión de los fallos de tutela, la Corte Constitucional ha sostenido que la muerte del peticionario durante este trámite, no la exime de emitir un pronunciamiento sobre la cuestión objeto de debate, porque si bien a causa del fallecimiento del actor la Corte queda impedida para impartir contra el demandado la orden a que hace referencia el artículo 86 superior, ello no impide que deba resolver sobre el fondo del asunto sometido a su estudio, dado que el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 prohibe la emisión de fallos inhibitorios en materia de tutela y que las funciones de la Corte Constitucional exceden a las que cumple ordinariamente un tribunal de instancia. En efecto, la sentencia T-428 de 1998 precisó que el propósito de la Corte Constitucional al revisar los procesos de tutela, además de resolver el caso concreto, es decantar los criterios interpretativos de las normas jurídicas, buscando establecer parámetros de interpretación para los jueces de la República, que pretenden clarificar y delimitar, en últimas, el campo doctrinario de los derechos fundamentales, a lo cual se llega por vía de la revisión de casos ejemplares o ilustrativos. Por lo anterior, el hecho que el titular de los derechos que se invocan haya dejado de existir no puede ser obstáculo para emitir un pronunciamiento de fondo.

En Sentencia de la Corte Constitucional se dijo respecto a las consecuencias de la acción de tutela cuando durante su curso el hecho que la generó, fue superado. La acción de tutela está encaminada a obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando los mismos se encuentran amenazados o vulnerados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos previstos por la ley. En consecuencia, la protección ofrecida por la acción de tutela pierde sentido, por innecesaria, cuando durante el curso del proceso desaparece la amenaza o cesa la vulneración. El juez queda inhabilitado, por tanto, para emitir orden alguna tendiente a restablecer el orden jurídico quebrantado, porque éste ha recobrado su normalidad sin la intervención de la autoridad del Estado. No obstante, es jurisprudencia de la Corte Constitucional que cuando el hecho motivo de la acción desaparece durante el curso de la tutela y las circunstancias particulares del conflicto original así lo ameritan, la Corporación puede pronunciarse sobre el caso sometido a revisión. En efecto, la Corte ha avalado esta práctica, consciente de la función que tiene como promotor de la pedagogía constitucional y tribunal encargado de precisar, reforzar y acendrar la jurisprudencia.

Para la Corte, no puede hablarse de hecho consumado ni de sustracción de materia o de carencia actual de objeto de la tutela cuando, en las circunstancias del caso, el perjuicio ocasionado por quien vulneró los derechos de una persona se proyecta, fallecida ésta, sobre quienes integran su familia.

Se aplicará la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando ha sostenido que en aquellos eventos en los cuales la pretensión fue satisfecha, la acción de tutela pierde eficacia e inmediatez y, por ende su justificación constitucional, por lo que el amparo deberá negarse. Al respecto la Corte ha dicho que:

“El objetivo de la acción de tutela, conforme al artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, al Decreto 2591 de 1.991 y a la doctrina constitucional, es la protección efectiva y cierta del derecho constitucional fundamental, presuntamente vulnerado o amenazado por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos expresamente señalados por la ley.

“En virtud de lo anterior, la eficacia de la acción de tutela radica en el deber que tiene el juez, en caso de encontrar amenazado o vulnerado un derecho alegado, de impartir una orden de inmediato cumplimiento orientada a la defensa actual y cierta del derecho que se aduce.

“No obstante lo anterior, si la situación de hecho que origina la violación o la amenaza ya ha sido superada en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha, la acción de tutela pierde su eficacia y su razón de ser..”



5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

Improcedencia de la tutela para cuestionar actos de carácter general, impersonal y abstracto. Reiteración de jurisprudencia y breve justificación del fallo

Esta Corporación, en armonía con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros mecanismos de control judicial , lo cual se explica en la medida que esos actos demandan un análisis ponderado bajo la órbita de procesos con características especiales . Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto:

- En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debió estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del Municipio y de la Personería de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dichas entidades sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo municipal). Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa”.

- La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151 de 2001. En aquella oportunidad la Corte analizó el caso de un aspirante a rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos exigidos por el Consejo Superior Universitario presentó acción de tutela para controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: “Es claro entonces que tratándose de actos de carácter general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuación en este campo es por principio, plenamente improcedente”.

- También resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de 1993, donde la Corte revocó los fallos de instancia y en su lugar denegó la tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, por la emisión de algunos programas en la franja vespertina. La Corte fue enfática en destacar la improcedencia de la tutela en los siguientes términos:

“Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.

Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención”.


Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.

El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.

El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.

En auto 049 de 1995, la Corte Constitucional sostuvo: dicha medida la puede adoptar el juez respectivo desde la presentación de la solicitud de tutela hasta antes de expedirse el fallo definitivo, pues al resolver de fondo deberá decidir si tal medida provisional se convierte en permanente, esto es, definitiva o si por el contrario, habrá de revocarse. Cabe agregar que el juez, a petición de parte o en forma oficiosa, puede hacer cesar tal medida en cualquier momento. A la Corte no le cabe duda de que para efectos de la aplicación de esta medida provisional, el juez debe evaluar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la solicitud de tutela, para así determinar la "necesidad y urgencia" de decretarla, pues ésta sólo se justificaría ante hechos abiertamente lesivos o claramente amenazadores de un derecho fundamental en detrimento de una persona, y cuya permanencia en el tiempo haría más gravosa la situación al afectado; de lo contrario no tendría sentido la medida cautelar por cuanto los términos para fallar las acciones de tutela son muy breves: 10 días.

El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 autoriza al juez de tutela para suspender el acto que amenace o viole el derecho fundamental invocado, cuando el funcionario judicial “expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho”. Dicha suspensión puede ordenarse de oficio o a petición de parte. Mediante las medidas provisionales se busca evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o, habiéndose constatado la existencia de una violación, ésta se torne más gravosa. Las medidas provisionales únicamente pueden ser adoptadas durante el trámite del proceso o en la sentencia. Lo anterior por cuanto únicamente durante el trámite o al momento de dictar la sentencia, se puede apreciar la urgencia y necesidad de la medida. Una vez dictada la sentencia, la protección del derecho fundamental consistirá en el cumplimiento del fallo. Podría objetarse que una vez dictada la sentencia, puede ser necesario que se adopten medidas provisionales, pues el trámite de la tutela exige que el fallo sea comunicado al juez de instancia, a fin de que se cumpla, término en el cual puede proseguir la violación de los derechos fundamentales. Empero, ha de tenerse presente que la urgencia y la necesidad de la medida, corresponde evaluarla al juez al momento de dictar el fallo. Si no se adoptaron en su momento, implica que para la autoridad judicial, el cumplimiento de la decisión es un mecanismo de protección suficiente.


Esta Sala, por auto de fecha 16 de diciembre de 1997, estimó que las reglas establecidas en los artículos 7 y 35 del Decreto 2591 de 1991, debían "conciliarse con el principio de la autonomía judicial, toda vez que al juez de tutela le está vedado invadir competencias ajenas, y su injerencia dentro del curso de un proceso judicial debe estar determinada por la flagrante violación o amenaza de los derechos fundamentales y con el fin de evitar un perjuicio irremediable". Además, consideró esta Corte que el alcance que debía darse a los artículos mencionados era el siguiente:

"a) El sentido de las medidas previas que puede adoptar el juez constitucional, con miras a la protección de los derechos fundamentales en juego, parte del supuesto de que con el acto o los actos susceptibles de ser suspendidos tales derechos resulten vulnerados o afectados de modo irremediable;
b) La ejecución de una medida judicial dentro de un proceso en curso no puede ser interrumpida por el juez de tutela, a no ser que de manera ostensible, evidente e indudable, entrañe la comisión de una vía de hecho por cuya virtud se lesionen los derechos fundamentales sobre los cuales se reclama protección. De lo contrario, la medida provisional carece de sustento y debe esperarse al momento del fallo. Todo ello debe ser apreciado y evaluado por el juez, teniendo en cuenta las circunstancias del caso;
c) Entre la medida cuya suspensión se ordena y la violación de los derechos fundamentales afectados debe existir, claramente establecido, un nexo causal que el juez establezca sin género de dudas. De lo contrario, invade la órbita del juez ordinario y lesiona su autonomía funcional, garantizada en el artículo 228 de la Constitución;
d)La apreciación del juez en estos casos no implica prejuzgamiento. Tiene lugar prima facie y sobre los elementos de los que dispone en ese momento, sin que ello le impida adoptar una decisión distinta al resolver de fondo sobre el proceso en cuestión".


Artículo 8o. La tutela como mecanismo transitorio. Aún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.

En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.

Si no se instaura, cesarán los efectos de éste.

Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás precedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...8º, ...del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Cuando las vías judiciales ordinarias no resultan eficaces ni idóneas para evitar la vulneración de derechos fundamentales, procede la tutela como mecanismo transitorio. En efecto, mientras decide el juez competente, no puede la jurisdicción constitucional tolerar la violación flagrante de derechos fundamentales. Por ello la Corte ha considerado que cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable, máxime cuando se trata de personas de la tercera edad, quienes gozan de una especial protección por parte del Estado, procede la acción de amparo como mecanismo transitorio.

La Corte, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado . Lo que ha querido el legislador al reglamentar el mecanismo de la suspensión provisional, ha sido precisamente ofrecer a los particulares un medio eficaz y oportuno, que se materialice desde la admisión misma de la demanda, para evitar que sus derechos sean vulnerados de manera flagrante por la administración. Empero, en ciertos eventos esa circunstancia no resulta incompatible con la acción de tutela, cuando ella se utiliza como mecanismo transitorio, según lo ha explicado la propia Corte Constitucional en los siguientes términos:

"En relación con la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo, se exponen las siguientes consideraciones: 1) Procede la tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa. También, en el evento de que no sea posible a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir la violación del derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente idónea o ineficaz para la efectiva protección del derecho. 2) Procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando el afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero no procede la suspensión provisional."

La tutela como mecanismo transitorio. Reiteración de jurisprudencia

Una vez aclarado que la acción de tutela no ha sido diseñada para sustituir los medios judiciales ordinarios , tales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se pretende cuestionar un fallo de responsabilidad fiscal, pasa la Corte a estudiar si en esta oportunidad puede ser utilizada transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable. Pues bien, según la amplia jurisprudencia desarrollada al respecto las características de un perjuicio de esta naturaleza son esencialmente cuatro, a saber, (i) la inminencia del daño, (i) la gravedad del mismo, (iii) la urgencia de las medidas de protección y (iv) la impostergabilidad de la intervención del juez.

Así, el perjuicio ha de ser inminente, es decir debe estar próximo a ocurrir y debe evidenciarse un daño o menoscabo a suceder en corto tiempo. Deben requerirse medidas urgentes, a efectos de impedir la consumación del perjuicio, lo cual hace necesario que el medio de protección sea ágil y expedito, ya que de lo contrario la demora lesionaría gravemente el bien protegido. También es condición del perjuicio que sea grave, lo que significa que haya un daño potencial de gran magnitud en la persona y que requiera actuación en corto tiempo. Finalmente, la intervención del juez de tutela debe ser impostergable , en el sentido de que, de no actuar de manera célere y eficaz, muy seguramente se consumará un daño antijurídico irreparable respecto de los derechos fundamentales del actor.

En suma, La acción de tutela, como lo ha reiterado en diversas oportunidades esta Corte, es un mecanismo subsidiario y residual, orientado al amparo de los derechos fundamentales amenazados o conculcados. Su procedibilidad depende de la inexistencia de otros medios idóneos de defensa judicial al alcance del actor. Ahora bien, en ciertos casos extraordinarios en los cuales la falta de amparo inmediato generaría un perjuicio irremediable al titular del derecho, esta Corporación ha admitido la procedibilidad de la tutela como mecanismo transitorio, hasta tanto la jurisdicción ordinaria se pronuncie definitivamente al respecto.

¿Cuáles son, entonces, las implicaciones del carácter residual y subsidiario de la acción de tutela? En primer lugar, si existen otros mecanismos judiciales o administrativos para conjurar la violación, y ellos son adecuados para tutelar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, esta debe ser la vía a seguir por el actor. Más aún, los asuntos estrictamente litigiosos y de carácter legal deben ser ventilados ante la jurisdicción común, donde las actuaciones que se surtan, pueden ser controvertidas mediante los recursos que para cada caso prevé la legislación.

En Sentencia de la Corte Constitucional se señaló, respecto a la acción de tutela y las acciones contencioso administrativa y la suspensión provisional del acto administrativo, lo siguiente:

Bien es sabido que la acción de tutela no es procedente cuando exista un medio alternativo de defensa judicial que sea idóneo y eficaz, según la valoración que haga el juez en concreto de estas circunstancias, atendiendo la situación particular en que se encuentre el solicitante (arts. 86 inciso 3 de la Constitución, art. 6 numeral 1 del decreto 2591/91), salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

- Es compatible la acción de tutela y la acción contenciosa administrativa contra actos administrativos, medio alternativo de defensa judicial. En efecto:

a) Aun cuando exista un medio alternativo de defensa judicial, la acción de tutela procede cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en cuyo caso, "el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado", la cual, debe ser ejercitada, si no lo ha hecho, en el término de cuatro meses, a partir del fallo de tutela; si no lo hace cesarán los efectos de éste (art. 8 incisos 1 a 4 decreto 2591/91).

b) Específicamente, con respecto a la posibilidad de ejercer simultáneamente la acción de tutela y las acciones contencioso administrativa el inciso 5 del art. 8 del decreto 2591 de 1991, mediante auto de fecha 1 de septiembre de 1994, la Corte se refirió al alcance del aparte normativo transcrito, de la siguiente manera:

"...a juicio de la Sala, al sentido "conjuntamente" debe llegarse no sólo mediante la interpretación literal sino también con una indagación teleológica. Así, por razón de la informalidad de la institución a tal expresión corresponde la tercera acepción de la Real Academia Española, es decir, "a un mismo tiempo". (ob. cit. pág. 1213). En consecuencia, el inciso comentado del artículo 8o. del decreto 2591 de 1991, debe interpretarse en el sentido de que los interesados pueden, desde un principio, ejercer la acción de tutela al tiempo con las demás de naturaleza contencioso administrativa, sin que sea necesario que todas ellas se tramiten ante la jurisdicción contencioso administrativa."

c) El art. 7 del decreto 2591/91, contempla una situación especial, diferente a la regulada en el artículo siguiente, pues aquél se refiere a las medidas provisionales que se pueden adoptar dentro de un proceso de tutela para proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado, es decir, se trata de verdaderas medidas cautelares que pueden adoptarse antes de la decisión de fondo.

d) La jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre la procedencia de la acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo, y la manera como ellas se compatibilizan, ha señalado:

"...la atribución de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos está específicamente conferida por la Constitución a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 238) y mal pueden interpretarse en contra de su perentorio mandato las disposiciones de los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991, aplicables tan solo a aquellos actos contra los cuales no sea procedente dicho mecanismo, de conformidad con las reglas generales".

"No desconoce la Corte que la última de las disposiciones citadas, al permitir el ejercicio conjunto de la acción de tutela con las pertinentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, faculta al juez para ordenar que tratándose de un perjuicio irremediable, se inaplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita mientras dure el proceso, pero es obvio que esta norma legal parte del supuesto de que en tales casos no procede la suspensión provisional, pues resultaría innecesario, inconveniente e inconstitucional que, siendo ella aplicable para alcanzar el específico fin de detener los efectos del acto cuestionado, se añadiera un mecanismo con idéntica finalidad por fuera del proceso Contencioso Administrativo y a cargo de cualquier juez de la República, con el peligro adicional de decisiones contradictorias, máxime si se tiene en cuenta que también la suspensión provisional se resuelve mediante trámite expedito tal como lo dispone el Código Contencioso Administrativo "

En la Sentencia T-203/93, refiriéndose al alcance del inciso final, del artículo 8 del decreto 2591/91, la Corte distinguió entre la suspensión provisional del acto y su inaplicación respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita. Dijo la Corte:

"Como puede verse, lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al caso concreto, considerada la particular y específica situación en que se encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o anulado por ella".

"Debe repararse por otra parte en que el punto materia de análisis -a diferencia del que constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus derechos constitucionales fundamentales".

"Ahora bien, es claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción especializada".

"De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela transitoria".

Sobre la misma temática, esto es, la interpretación de la referida norma, la Sentencia T-440 de 1994 de la Corte Constitucional expresó:

"El alcance de esta norma presupone que, en el proceso correspondiente, se adoptará la decisión definitiva, y concede al juez de tutela una facultad temporal y excepcional de inaplicación del acto a la situación concreta, lo cual no puede confundirse con la suspensión provisional ni ninguna otra medida precautelativa contencioso administrativa." "El precepto también parte de la base de que, en el caso específico del peticionario, la aplicación del acto implicaría que continuara la violación o amenaza del derecho, causándose un perjuicio irremediable que se precisa evitar, pese a la existencia del medio judicial ordinario. Esto significa que, en la hipótesis planteada por el artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, el acto de que se trata es directamente el causante del agravio o del peligro para el derecho fundamental, objeto de protección."

En la sentencia T-142/95, la Corte acometió el estudio de las situaciones que debe avocar el juez, frente a la acción de tutela, las acciones contencioso administrativas y a la suspensión provisional. Se dijo por la Corte:

"La atribución conferida por el Constituyente a la jurisdicción contencioso administrativa para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, enfrenta al juez de tutela con varias situaciones que han sido objeto de decisión por parte de la Corte:....." "En situaciones en las que existe violación o amenaza de un derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación del derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de protección del derecho constitucional conculcado. Así quedó planteado en las Sentencias T-090 de 1995 y T-100 de 1994, ambas de la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas." "Cuando existe violación o amenaza de un derecho fundamental, el afectado cuenta con acción contenciosa administrativa, y no procede la suspensión provisional, el juez de tutela debe dar aplicación a los artículos 7 y 8 del decreto 2591 de 1991...".

También en la aludida sentencia se advierte que "cuando existe la violación o amenaza del derecho, hay acción contenciosa administrativa y procede la suspensión provisional el juez de tutela debe proceder" como indica la sentencia T-443/92, a la cual se hizo alusión antes. En la Sentencia T-131A de 1996, se expuso lo siguiente:

"Así las cosas en el presente evento cabía la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo, la cual efectivamente fue pedida y negada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Sociedad en contra de la resolución de 1994, y que cursa en el Tribunal Administrativo. En consecuencia no resulta procedente conceder el amparo impetrado, menos aún cuando, de conformidad con la prueba solicitada se encuentra establecido que no se ejercitó el recurso de apelación en contra del auto mediante el cual negó la suspensión provisional".

Considera la Corte que es necesario precisar su jurisprudencia, en relación con la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo. Con tal propósito expone las siguientes consideraciones:

- Procede la tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa, como en el caso de los actos preparatorios o trámite y de ejecución o de los actos policivos no administrativos.

- También procede la tutela como mecanismo definitivo, en el evento de que no sea posible a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir la violación del derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente idónea o ineficaz para la efectiva protección del derecho. Esta fue la situación analizada por la Corte en la sentencia T-256/95, en relación con los concursos de mérito para acceder a cargos públicos de carrera.

- Procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando el afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero no procede la suspensión provisional, según los términos del art. 152 del C.C.A.. Sin embargo, es preciso aclarar que según la legislación vigente, la suspensión provisional es admisible en todos los casos en que se impugna un acto administrativo. Por tanto, hay que entender que la no procedencia de la suspensión provisional se refiere a los casos en que se ejercitan acciones que no involucran la anulación de actos administrativos (contractuales o de reparación directa).

- Igualmente es viable la tutela como mecanismo transitorio, cuando el interesado dispone de la acción contenciosa administrativa y la suspensión provisional es procedente, por las siguientes razones:

1) Según la letra a) del art. 152 de la Constitución, la regulación de los "derechos y deberes fundamentales de las personas de los procedimientos y recursos para su protección" corresponde al Congreso a través de una ley estatutaria. El decreto 2591 de 1991 dictado en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el art. 5 transitorio de la Constitución, es análoga a una ley estatutaria y, en todo caso ley especial, que deben aplicar los jueces de la jurisdicción constitucional de la tutela. Con la finalidad de asegurar la efectiva protección de los derechos constitucionales fundamentales dicho decreto contempla en el art. 7 la adopción de medidas provisionales, cuando el juez expresamente lo considera necesario y urgente para proteger el derecho, en cuyo caso "suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere". También podrá el juez de oficio o a petición de parte "dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar a que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso" (inciso final art. 7). Así mismo el inciso final del art. 8, transcrito anteriormente, permite ejercer la tutela como mecanismo transitorio conjuntamente con las acciones contencioso administrativas.

2) La institución de la suspensión provisional tiene un rango constitucional, conforme al art. 238 que dice: "La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial". En los términos del art. 152 del C.C.A., norma anterior a la Constitución de 1991, la suspensión provisional es procedente bajo los siguientes supuestos: Que las medidas se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitido. Si la acción de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar el actor.

3) A diferencia de la acción de tutela que persigue la efectiva protección de los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados, la suspensión provisional, se encuentra estructurada bajo la concepción muy limitada de ser una medida excepcional, con base constitucional pero con desarrollo legal, que busca impedir provisionalmente la ejecución de actos administrativos que son manifiestamente violatorios del ordenamiento jurídico y cuando en algunos casos, además, su ejecución pueda ocasionar perjuicios a una persona. Dicha institución, en consecuencia, fue concebida como mecanismo de protección de derechos con rango legal, sin que pueda pensarse de modo absoluto que eventualmente no pueda utilizarse como instrumento para el amparo de derechos constitucionales fundamentales; pero lo que si se advierte es que dados los términos estrictos en que el legislador condicionó su procedencia, no puede considerarse, en principio, como un mecanismo efectivo de protección de dichos derechos. En efecto: La confrontación que ordena hacer el art. 152 del C.C.A. entre el acto acusado y las normas que se invocan como transgredidas, es de confrontación prima facie o constatación simple, porque el juez administrativo no puede adentrarse en la cuestión de fondo, de la cual debe ocuparse la sentencia que ponga fin al proceso. En cambio, el juez de tutela posee un amplio margen de acción para poder apreciar o verificar la violación o amenaza concreta del derecho constitucional fundamental, pues no sólo constata los hechos, sino que los analiza y los interpreta y determina a la luz del contenido y alcance constitucional del derecho si procede o no el amparo impetrado. De manera que la suspensión provisional opera mediante una confrontación directa entre el acto y la norma jurídica, generalmente contentiva de una proposición jurídica completa, que se afirma transgredida, así puedan examinarse documentos, para determinar su violación manifiesta; en cambio, cuando se trata de amparar derechos fundamentales el juez de tutela se encuentra frente a una norma abierta, que puede aplicar libremente a través de una valoración e interpretación amplia de las circunstancias de hecho. No fue la intención del Constituyente ni la del Legislador consagrar una prevalencia de la suspensión provisional sobre la acción de tutela, pues ambas operan y tienen finalidades diferentes. Por el contrario, en razón de su finalidad se reconoce a la tutela, como mecanismo destinado a asegurar el respeto, vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, cierta prevalencia sobre la suspensión provisional del acto administrativo, hasta el punto que es procedente instaurar conjuntamente la acción de tutela y la acción contencioso administrativa y dentro del proceso a que da lugar aquélla se pueden adoptar, autónomamente, medidas provisionales. No puede pensarse que el legislador al regular un mecanismo de protección de los derechos en un momento dado, automáticamente elimine o excluya otros instrumentos de amparo, pues pueden existir instrumentos de protección simultáneos y concurrentes, si ellos, a juicio del legislador, conducen a la finalidad constitucional de lograr la efectividad de aquellos.

La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado. En conclusión, es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia. La acción de tutela que como se dijo antes prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión provisional, porque la una y la otra operan en planos normativos, fácticos, axiológicos y teleológicos diferentes. Estima la Corte, que con fundamento en el principio de la efectividad de los derechos que consagra la Constitución, le corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de los derechos constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la conclusión del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado, mediante la adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en situaciones que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para evitar perjuicios o situaciones irreparables.

4) La necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales y de efectivizarlos, impone un cambio, una nueva concepción, de la institución de la suspensión provisional. El viraje que se requiere para adaptarla a los principios, valores y derechos que consagra el nuevo orden constitucional puede darlo el juez contencioso administrativo o inducirlo el legislador, a través de una reforma a las disposiciones que a nivel legal la regulan. El juez administrativo, con el fin de amparar y asegurar la defensa de los derechos fundamentales podría, aplicando directamente la Constitución Política, como es su deber, suspender los efectos de los actos administrativos que configuren violaciones o amenazas de transgresión de aquellos. Decisiones de esa índole tendrían sustento en: - La primacía que constitucionalmente se reconoce a los derechos fundamentales y a la obligación que tienen todas las autoridades- incluidas las judiciales- de protegerlos y hacerlos efectivos (art. 2 C.P.). - La aplicación preferente de la Constitución frente a las demás normas jurídicas y así mismo el efecto integrador que debe dársele a sus disposiciones con respecto a las demás normas del ordenamiento jurídico. De este modo, al integrar las normas que regulan la suspensión con las de la Constitución se podría lograr una mayor eficacia y efectividad a dicha institución. - La necesidad de dar prevalencia al derecho sustancial (art. 228 C.P.), mas aún cuando este emana de la Constitución y busca hacer efectivas la protección y la vigencia de los derechos fundamentales. - La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos tiene un fundamento constitucional. El art. 238 permite dicha suspensión "por los motivos y con los requisitos que establezca la ley". Siendo la Constitución ley de leyes y pudiendo aplicarse sus normas directamente, sobre todo, cuando se trate de derechos fundamentales (art. 85), es posible aducir como motivos constitucionales para la procedencia de la suspensión provisional la violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales. La idea central que se debe tener presente es que las diferentes jurisdicciones, dentro de sus respectivas competencias, concurran a la realización del postulado constitucional de la efectivización, eficacia y vigencia de los derechos constitucionales fundamentales. Por lo tanto, la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los actos administrativos por violación de los derechos constitucionales fundamentales, independientemente de que ésta sea manifiesta o no, indudablemente, puede contribuir a un reforzamiento en los mecanismos de protección de los referidos derechos.


Artículo 9o. Agotamiento opcional de la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la reposición y otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela.

El ejercicio de la acción de tutela no exime de la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.


Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.


Artículo 11. Caducidad. (La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente. )

Artículo 12. Efectos de la caducidad. (La caducidad de la acción de tutela no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación mediante otra acción, si fuere posible hacerlo de conformidad con la ley.)

Inexequibles artículos 11, 12 y 40. Sentencia C-543/92.

Resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo momento", razón suficiente para declarar que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991. Así, dada su relación con la mencionada norma, que constituye su supuesto, también es inconstitucional el artículo 12 del mismo estatuto, enderezado a estipular los efectos de la caducidad, declarando que ésta no es obstáculo para impugnar el acto o la actuación mediante otra acción.

La acción de tutela contra sentencias. Una de las demandas sobre las cuales se pronuncia la Corte en esta oportunidad se halla estructurada sobre la base de que el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 quebranta los preceptos constitucionales no tanto por introducir un término de caducidad sino por permitir que se ejerzan acciones de tutela contra sentencias amparadas por el principio de la cosa juzgada. A este respecto, la Corte Constitucional formuló las siguientes consideraciones:

Subsistencia del orden jurídico compatible con la Carta. La acción de tutela no puede asumirse como un sistema de justicia paralelo al que ha consagrado el ordenamiento jurídico en vigor. El entendimiento y la aplicación del artículo 86 de la Constitución tan solo resultan coherentes y ajustados a los fines que le son propios si se lo armoniza con el sistema. De allí que no sea comprensible como medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y las competencias ordinarias o especiales, pues ello llevaría a un caos no querido por el Constituyente.

La tutela contra sentencias ante el principio de la cosa juzgada. Es inadmisible que, por haberse instituido una figura como la acción de tutela, cuyo fin está exclusivamente relacionado con el amparo inmediato y cierto de los derechos ante situaciones no previstas por los medios ordinarios, se haya puesto fin a la vigencia de los postulados básicos en los cuales se ha fundado y desarrollado nuestra civilización jurídica. Uno de ellos es el principio de la cosa juzgada, que se traduce en el carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por la ley. El fin primordial de este principio radica en impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales.

De conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte. De las razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente.

Reiteración de jurisprudencia. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra acciones u omisiones judiciales

En la sentencia C-543 de 1992, citada como precedente aplicable al caso por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, se estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra senten¬cias judiciales. En esta sentencia se resolvió declarar inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que desconocían las reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el principio de seguridad jurídica. No obstante, la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional no fue absoluta, pues matizó sus efectos al prever casos en los cuales, de forma excepcional, la acción de tutela es procedente contra actuaciones que aunque en apariencia estuvieran revestidas de formas jurídicas, en realidad implicaran una vía de hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la sentencia C-543 de 1992,

“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los térmi¬nos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un per¬juicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.”

La vía de hecho y sus requisitos de procedibilidad

Es bien conocida la tesis de este Tribunal Constitucional, en relación con la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, en el sentido de que no se trata de un mecanismo alternativo válido para controvertir decisiones judiciales cobijadas por el principio de la cosa juzgada, pues ello no sólo desconocería el mencionado principio, sino que atentaría en forma grave contra la seguridad jurídica, principio esencial del derecho de acceder a la administración de justicia. No obstante, la intangibilidad de las sentencias judiciales se puede ver alterada cuando a pesar de estar revestidas de aparente legalidad, en realidad se ha proferido con desconocimiento de los derechos, principios y valores constitucionales y legales que deben imperar en las decisiones judiciales, por cuanto han sido proferidas contrariando el ordenamiento jurídico o son el resultado de una actuación subjetiva, caprichosa y arbitraria del fallador, que conlleva indiscutiblemente a la pérdida de su valor jurídico y que es lo que se ha denominado como vía de hecho. Sólo en esos casos, es dable al juez constitucional intervenir, no para suplantar al juez competente o para abrogarse funciones que no le han sido otorgadas por la Constitución y la ley, sino para restablecer el orden constitucional y legal que ha sido quebrantado con clara vulneración de los derechos fundamentales del individuo.

Dadas las especiales circunstancias en que procede la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Corporación ha elaborado a partir de los casos concretos que han sido examinados y con fundamento en el derecho comparado, una doctrina constitucional que sirve de referencia al juez de tutela para establecer en qué casos procede una acción de tutela así interpuesta. Así, se ha establecido que son cuatro los defectos que pueden darse en una sentencia judicial que abren paso a su examen en sede constitucional, los cuales han venido siendo desarrollados por la Corte en múltiples providencias. No obstante en esta sentencia se hará una breve referencia a cada uno de ellos. Cuando las pruebas que obran en el proceso y que sirvieron de fundamento al fallador para proferir la decisión, resultan absolutamente inadecuadas, ya sea por ineptitud jurídica o por simple insuficiencia material, se está frente a un defecto fáctico; cuando la autoridad que tiene a su cargo la dirección del proceso y profiere la providencia no tiene competencia para ello, se habla de un defecto orgánico; el defecto sustantivo se configura cuando el fallador funda su decisión en una disposición claramente inaplicable al caso que se examina, bien sea porque la norma perdió su vigencia, porque su aplicación resulta inconstitucional, o porque el contenido de la norma no guarda relación de conexidad material con los supuestos fácticos a los cuales se ha aplicado; por último, el defecto procedimental se origina en la desviación de las formas propias del proceso.

Ahora, de conformidad con el principio de autonomía e independencia con los que cuenta el juez para proferir fallos judiciales, en principio se ha expresado por esta Corporación que la acción de tutela impetrada contra una decisión judicial, aduciendo para ello la existencia de una vía de hecho que tenga origen en un problema hermenéutico, no es de recibo, pues están de por medio dos principios fundamentales del Estado Social de Derecho, en cuya virtud se impide que por ésta vía se controviertan decisiones judiciales producto de una interpretación del fallador basado en un criterio jurídico, que puede no compartirse, pero que en todo caso no desconoce el ordenamiento jurídico. En ese sentido, se ha expresado que:

“[l]os jueces dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley (art. 230 C.P.)”; la valoración probatoria y la aplicación del derecho frente al caso concreto, son circunstancias reservadas al juez de la causa que las ejerce dentro de la libertad de interpretación que le otorgan la Constitución y la ley y, además, acorde con las reglas de la sana crítica” .

Sin embargo, esa facultad de interpretar el derecho aplicable al caso que se examina no es absoluta, pues en todo caso los jueces se encuentran sujetos a los principios, valores, derechos y garantías que consagra el ordenamiento superior, y en ese sentido si las decisiones judiciales han sido interpretadas de manera abiertamente arbitraria, y resultan irrazonables y desproporcionadas, la acción de tutela surge como alternativa para preservar la integridad y supremacía de la Constitución Política (CP. arts. 4 y 241). En relación con la tesis de la vía de hecho por indebida interpretación judicial, cuando en ella se incurre en un rigorismo extremo o con excesivo formalismo, se dijo por la Corte lo siguiente:


“[L]os jueces deben ser concientes de la trascendental importancia que tiene el derecho procesal en cuanto a medio garantizador de los derechos materiales dentro del marco de un debido proceso. En consecuencia, el actuar general debe ser guiado por la coexistencia de estas manifestaciones normativas permitiendo que en un marco jurídico preestablecido se solucionen los conflictos de índole material.

Sin embargo, si el derecho procesal se torna en obstáculo para la efectiva realización de un derecho sustancial reconocido expresamente por el juez, mal haría éste en darle prevalencia a las formas haciendo nugatorio un derecho del cual es titular quien acude a la administración de justicia y desnaturalizando a su vez las normas procesales cuya clara finalidad es ser medio para la efectiva realización del derecho material (art. 228).

De lo contrario se estaría incurriendo en una vía de hecho por exceso ritual manifiesto que es aquel que se deriva de un fallo en el cual haya una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales convirtiéndose así en una inaplicación de la justicia material” .

Se observa entonces que la autonomía e independencia de los jueces para aplicar la norma que consideren pertinente para el caso que examinan, así como la valoración probatoria, ha de realizarse por el juez con observancia de los derechos, principios, valores y garantías que consagra la Constitución Política, como por ejemplo la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma.


Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.

Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.

La acción de tutela, según resulta del artículo 86 de la Constitución, tiene un sujeto activo -la persona de cuyos derechos fundamentales se trata, o quien obra a nombre de ella- y uno pasivo -entidad o autoridad pública o persona particular contra la cual se dirige-, que es precisamente quien, según aquélla, causa daño o amenaza los derechos fundamentales invocados, merced a su conducta activa u omisiva. La demanda debe presentarse indicando quién es ese sujeto, no solamente para que el juez pueda verificar si en verdad los derechos afectados lo son por su acción u omisión, sino para permitir al inculpado ejercer el derecho de defensa y darle posibilidades de contradicción y controversia de las pruebas allegadas, según el artículo 29 de la Constitución Política. Cuando la acción se dirige contra un sujeto distinto, mal podría prosperar la tutela, aunque, si en el caso concreto el término lo permite, una vez se ha percatado de la situación, bien puede el juez de oficio, antes de resolver, vincular al proceso a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante, otorgándole suficientes elementos de defensa dentro del mismo, con arreglo a la garantía constitucional. Sólo en ese evento podría otorgarse el amparo contra ella.


En lo que tiene que ver con el sujeto pasivo de la acción de tutela, debe estar bien identificado y guardar relación directa con el sujeto objeto de la vulneración. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, al decir que “la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.

La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas,...” T-416/97.

Los terceros con interés legítimo en el resultado del proceso de tutela, el debido proceso, el derecho de defensa, la notificación de la solicitud y de la sentencia y la impugnación

Los terceros en el proceso de tutela y el debido proceso

De particular relevancia para apreciar la validez de los procedimientos cumplidos a propósito de la acción de tutela que ocupa la atención de la Sala y, adicionalmente, para fundar la decisión que haya de adoptarse en el presente evento, es dilucidar si los terceros que tienen interés legítimo en lo que se decida en una sentencia de tutela deben ser notificados de la presentación de la solicitud. Al respecto es oportuno recordar que ya la Corte en decisión contenida en el auto No. 27 de 1995, que fue consultada con la Sala Plena de la Corporación y aprobada por ésta y que por lo tanto debe tenerse como unificación de la jurisprudencia en la materia, señaló:

“…no es posible adelantar válidamente un proceso de tutela cuya finalidad es desconocer actos jurídicos, sentencias o providencias judiciales ejecutoriadas, o actos administrativos, sin la citación de quienes participaron en tales actos, o se encuentren en una situación jurídica concreta en virtud de ellos (…). Esto se entiende fácilmente si se tiene en cuenta que quienes han intervenido en un proceso judicial, o derivan derechos de una providencia, lo mismo que aquellos que los derivan de un acto administrativo están llamados a intervenir necesariamente en el proceso de tutela encaminado a dejar sin efecto la decisión judicial o administrativa”.

El fundamento del llamado que debe hacerse a los terceros con un interés legítimo en el resultado del proceso de tutela no es otro que el derecho al debido proceso que, de conformidad con el artículo 29 superior, es aplicable a “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, predicado del cual se deduce que también el procedimiento propio del mecanismo de defensa previsto en el artículo 86 de la Carta Política se encuentra gobernado por sus reglas, en los términos de las normas constitucionales y de las normas legales que las desarrollan y en particular las del decreto 2591 de 1991.

La intervención de los terceros, entonces, se orienta, primordialmente, a lograr que, en virtud de su legítimo interés, ellos tengan la posibilidad de ejercer todas las garantías del debido proceso y sobre todo el derecho de defensa que es uno de sus principios rectores y merced al cual pueden allegar las pruebas que consideren pertinentes y controvertir las que se presenten en su contra, dentro de los momentos y términos procesales que, de acuerdo con las formas propias de cada juicio, se hayan establecido en el pertinente ordenamiento procesal. Lo anterior significa que la intervención de los terceros en el procedimiento de tutela además de ineludible debe ser a tal punto oportuna que el juez, al entrar a resolver, ha de contar con una adecuada evaluación de todos los argumentos y para ello resulta lógico e indispensable que éstos se hayan aducido en la correspondiente oportunidad; de ahí que la notificación de la solicitud de tutela cobre especial importancia como uno de los elementos fundamentales del debido proceso, a falta del cual resulta imposible a las partes o a los terceros con interés legítimo hacer uso de las garantías procesales.

Los terceros en el proceso de tutela y la notificación de la solicitud de amparo y de la sentencia

En armonía con lo expuesto, la Corte ha considerado que el juez, en su calidad de protector de los derechos fundamentales de los asociados, debe garantizar también “a los terceros determinados o determinables, con interés legítimo en un proceso su derecho a la defensa mediante la comunicación” que, en su caso, persigue la protección procesal de los intereses que puedan verse afectados con la decisión. Acerca de este tópico la Corporación ha dicho:

“Es claro que en el trámite de la acción de tutela no existe norma que en forma expresa disponga la notificación de sus decisiones a terceros, sobre los cuales recaiga un interés legítimo en el resultado del proceso; sin embargo, no puede ignorarse el principio contenido en el artículo 2º de la Constitución según el cual es fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan…”, lo cual a su vez se ve complementado con lo señalado en el artículo 13, inciso último del decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, que permite la intervención de “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso”, intervención que sólo puede llevarse a cabo, mediante el conocimiento cierto y oportuno que pueda tener el tercero acerca de la existencia de la acción de tutela”.

Así pues, como de manera reiterada lo ha sostenido la Corte, la notificación no es un acto meramente formal y desprovisto de sentido, ya que su fundamento es el debido proceso y debe surtirse con independencia de que la decisión final sea favorable o desfavorable a las pretensiones de quien acude a la tutela en búsqueda de protección, sin que la naturaleza informal de este procedimiento, su carácter preferente y sumario o los principios de celeridad, economía y eficacia que lo informan sirvan de pretexto al juez para desarrollar y culminar el trámite a espaldas de alguna de las partes o de los terceros interesados. Además, la necesidad de la notificación viene impuesta por el principio de publicidad y, conforme a lo tantas veces afirmado por la Corte, no es válido argumentar que “como en la acción de tutela no es indispensable que haya auto avocando el conocimiento, entonces no hay nada que notificar”.

Es de importancia precisar que además de la iniciación del proceso que tiene su origen en una solicitud de tutela, deben notificarse a las partes y a los terceros todas las providencias que se profieran durante el trámite, pues así surge del artículo 16 del decreto 2591 de 1991 que dispone la notificación de “las providencias que se dicten” a “las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”, y del artículo 30 eijusdem, que refiriéndose al fallo indica que “se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido”.

La alusión que contienen las normas que se acaban de citar a medios que sean “expeditos y eficaces” para realizar la notificación, advierte con claridad acerca de la forma como el juez ha de poner en conocimiento de las partes y de los interesados en el trámite de la acción de tutela su iniciación, las providencias dictadas y el fallo, cuidando siempre de que la diligencia, lejos de convertirse en un acto procesal más, cumpla su cometido que no es otro distinto de lograr la comparecencia y la vinculación efectiva de los notificados a las actuaciones y de mantenerlos enterados acerca del curso del proceso, permitiéndoles así asumir su defensa.

La Corte ha hecho énfasis en que lo ideal es la notificación personal y en que a falta de ella y tratándose de la presentación de una solicitud de tutela se proceda a informar a las partes e interesados “por edicto publicado en un diario de amplia circulación, por carta, por telegrama, fijando en la casa de habitación del notificado un aviso, etc.”, y adicionalmente, valiéndose de una radiodifusora e incluso, como recurso último, mediante la designación de un curador; adecuando en cada caso el desarrollo de la diligencia a la urgencia inherente a la acción de tutela, para lo cual el juez podrá dar cumplimiento al artículo 319 del Código de Procedimiento Civil en la parte que indica que a falta de un término legal para un acto, “el juez señalará el que estime necesario para su realización de acuerdo con las circunstancias”.

En cuanto a la notificación del fallo de tutela, conviene precisar que la referencia que a la comunicación telegráfica se halla plasmada en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991 no limita las facultades del juez para acudir a otros medios cuando quiera que los estime más eficaces, pues el simple envío de un telegrama no satisface por sí solo el requisito de enterar a las partes e interesados del contenido de la sentencia, cuya notificación debe surtirse correctamente y a pesar de las dificultades que puedan presentarse, para mantener así la plenitud de las garantías sobre la impugnación de la misma.

Las consecuencias de la falta de notificación de la solicitud de tutela y de la sentencia o de la ineficacia de la notificación

Habiéndose resaltado la importancia de la notificación, se plantea un interrogante relativo a las consecuencias que se siguen cuando la diligencia se ha omitido o cuando pese a haberse intentado, por error atribuible al juez se dejaron de surtir los efectos que han debido cumplirse. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que si no se ha procurado el acceso del demandante o de los interesados a la actuación procesal, para los fines de su defensa, se produce una evidente vulneración del debido proceso que genera la nulidad de lo que se haya adelantado sobre la base de ese erróneo proceder; empero, con apoyo en las normas del procedimiento civil, aplicables en lo no regulado al procedimiento de tutela, la Corte ha distinguido entre la falta de notificación de la iniciación del trámite y la falta de notificación de la sentencia, así:

“En el presente caso, al tenor del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el decreto 2282 de 1989, artículo 1º, numeral 8º), se presentan dos causales de nulidad: la del numeral 8º, cuando no se practica en legal forma, o eficaz en este caso, la notificación del auto que admite la acción al ‘demandado’ (…) y la del numeral 3º, por haberse pretermitido íntegramente una instancia, al no haber tenido la parte oportunidad de impugnar la sentencia, por no haber sido notificado en forma eficaz de ella.

Si bien es cierto que la nulidad contemplada en el numeral 8º, falta de notificación del auto que avocó el conocimiento de la tutela, habría sido saneable, en la forma prevista por el artículo 145 del mencionado Código, la causal 3, haberse pretermitido íntegramente una instancia, es de las nulidades insaneables”.

En asuntos llegados a la revisión de la Corte Constitucional y en los que se ha advertido la configuración de la nulidad saneable derivada de la falta de notificación de la iniciación del trámite, la Corporación ha optado por devolver el expediente a los despachos judiciales de origen con la finalidad de que se ponga en conocimiento del afectado la causal de nulidad para que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 145 del C. de P. C., si a bien lo tiene, la alegue dentro de los tres (3) días siguientes, indicándole que si no lo hace, quedará saneada la nulidad y el proceso continuará su curso; por el contrario, en los eventos en los que se presenta la nulidad insaneable originada en la falta de notificación de la sentencia, la Corte ha declarado la nulidad de lo actuado y enviado las diligencias al despacho del conocimiento para que proceda a impartirle a la solicitud de tutela el trámite adecuado.

Los terceros con interés legítimo en el proceso de tutela y el derecho a impugnar

Como quiera que la pretermisión de la instancia se explica por la ausencia de oportunidad para impugnar que, a su turno encuentra su causa en la no notificación de la sentencia, cabe preguntarse si a los terceros que tienen un interés legítimo en el resultado del proceso de tutela les asiste la legitimación para impugnar. Es sabido que la impugnación es un derecho de raigambre constitucional que asegura el derecho de defensa y tiene fundamento en el principio de la doble instancia y que, según las voces del artículo 31 del decreto 2591 de 1991, se reconoce al Defensor del Pueblo, al peticionario, a la autoridad pública y al representante del órgano correspondiente. Sin embargo, la Corte ha puntualizado que aún cuando en apariencia el precepto comentado deja sin posibilidad de recurrir al particular demandado en tutela, una interpretación sistemática de la norma con los artículos 86, 13, 29 y 31 de la Carta, conduce a establecer que el particular, en tanto sujeto pasivo de la acción, está legitimado para impugnar como también lo están los terceros, pues, “el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aquella, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del derecho que aplica el juez de tutela”.

En ciertas ocasiones en las que los jueces han negado el derecho a impugnar a terceros con interés legítimo en el resultado del proceso, la Corte ha decretado la nulidad de las providencias que así lo dispusieron y a la vez ha ordenado que se le dé curso a la impugnación, con base en consideraciones que vale la pena transcribir:

“Observa la Sala que, si bien los impugnantes en este caso concreto aparentemente no forman parte de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela -artículo 31 del decreto 2591-, al existir en ellos un interés legítimo en el recurso solicitado, toda vez que los efectos del fallo pueden vulnerar derechos igualmente susceptibles de protección, en este caso concreto y, en general, la Sala concluye que los impugnantes si están legitimados para controvertir la decisión.

“A esta conclusión llega la Sala después de un análisis sistemático del decreto 2591 de 1991, por cuanto el inciso segundo de su artículo 13, establece que todo aquel que tenga interés legítimo en el resultado del proceso, podrá intervenir como coadyuvante, bien del solicitante o de la autoridad contra la que se dirige la acción correspondiente.

“De esta manera no ve la Sala cómo, sin menoscabo del derecho de defensa y de la propia idea de justicia que figura en el preámbulo de la Constitución, nociones éstas que deben prevalecer aún en el trámite de tutela, pueda negarse válidamente la impugnación solicitada por quien demuestra que el fallo le puede vulnerar derechos, en algunos casos fundamentales”.

En otra ocasión afirmó la Corte:

“Esta Corte, sin embargo, estima que los impugnantes sí estaban legitimados para atacar el fallo de primera instancia, pues, además de haber sido expresamente demandados, la sentencia afectó sus derechos, porque dejó sin fuerza una orden de desalojo que los favorecía, dictada, respecto de un inmueble, por una autoridad de policía contra el demandante de esta tutela”.


Artículo 14. Contenido de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante.

No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado.

En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.

Artículo 15. Trámite preferencial. La tramitación de la tutela estará a cargo del juez, del presidente de la Sala o del magistrado a quien éste designe, en turno riguroso, y será sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de habeas corpus.

Los plazos son perentorios e improrrogables.

Sentencia C-186 de 1998. Declarar exequible, en los términos de esta sentencia, la expresión "... del presidente de la sala o del magistrado a quien éste designe, en turno riguroso...", contenida en el artículo 15 del Decreto 2592 de 1991.

El término “jueces”, contenido en varias disposiciones del ordenamiento Superior, es genérico y, por tanto, comprensivo de todas las autoridades jurisdiccionales. Incluye tanto al individuo como al organismo o corporación que ha sido designado para conocer, instruir y fallar una causa, sin distingo de grado o jerarquía . En este sentido es utilizado por el artículo 230 de la Carta Política cuando señala: “Los jueces en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”. Por ello, cuando el artículo 86 de la Constitución dispone que los “jueces”, en todo momento y lugar están llamados a conocer de la acción de tutela, resulta lógico entender que tal competencia se entienda referida a todas las autoridades públicas, unipersonales y pluripersonales, a quienes la Constitución Política y la ley han asignado la función de administrar justicia, con la sola observancia del principio de la doble instancia, previsto en el inciso 2° del artículo arriba citado, según el cual: “El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente”. Cabe anotar que esta Corporación, en abundante jurisprudencia, se ha referido al tema:

“Ahora bien, la Jurisdicción de Tutela en Colombia comprende a todos los jueces, pues a diferencia de ordenamientos de otros países en donde sólo la Corte o el Tribunal Constitucional se pronuncian sobre el Derecho de Amparo, institución que guarda semejanzas pero también diferencias con la tutela. En nuestro sistema todos los jueces sin distinción de jerarquía tienen competencia en materia de tutela. Esta Jurisdicción es llamada por el constitucionalismo contemporáneo la "Jurisdicción de la libertad". (Sentencia T-02/92)

Posteriormente afirmó:

“...la acción de tutela, es una manifestación de esa jurisdicción constitucional que todos los jueces y Tribunales de la República pueden y deben asumir, de manera excepcional y paralela con la jurisdicción ordinaria a la que pertenezcan. Así, si un juez laboral conoce de una tutela, en ese momento no está actuando como juez de lo laboral, sino como juez constitucional, comoquiera que su actuación está encaminada a hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, vía la protección de los derechos fundamentales. La jurisdicción constitucional es, pues, paralela y bien puede ser ejercida por los mismos jueces que actúan en el ámbito de otras jurisdicciones sin que respecto de ellas se prediquen las mismas jerarquías y niveles de dichas jurisdicciones. (Sentencia T-413/92).

Igualmente, al declarar exequible el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que en materia de tutela fija la competencia, a prevención, en los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurrieron los hechos, manifestó esta Corporación:

“... por la interpretación sistemática de las normas señaladas se infiere sin dificultad que cuando el Decreto 2591 de 1991, expedido por autorización y de conformidad con la Constitución, estableció la competencia de los jueces para conocer de las acciones de tutela, no violó el artículo 86 de la Carta sino que justamente hizo viable su realización en la medida en que fijó parámetros racionales para la realización de este mecanismo tutelar y así garantizar la efectiva protección de los derechos, que es uno de los fines del Estado, según el artículo 2° de la Carta.” (Sentencia C-054/93).

Obsérvese que el conocimiento de la acción de tutela por parte de todos los jueces de la República, que sin distingo de grado o jerarquía integran la jurisdicción constitucional, interpreta la intención del constituyente que elevó a canon constitucional esta figura con el propósito de lograr la efectividad de los derechos inherentes a la persona cuando, de acuerdo con las circunstancias concretas de cada caso y a falta de otro medio de orden legal que permita el debido amparo de los derechos, éstos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos de ley. Es obvio que la intención de ampliar la competencia a los jueces colegiados para conocer de la acción de tutela, contribuye decididamente en el propósito de darle aplicación material a los derechos humanos. En la Asamblea Constituyente, en las discusiones sobre el tema de la tutela y la competencia de los jueces para conocer de ésta, se dijo:

“Un aspecto no menos importante, y que seguramente estará llamado a cumplir un papel protagónico, es el referente al hecho de que, en desarrollo de esta norma, todos los jueces de la República quedan habilitados para ejercer la protección directa de los derechos fundamentales.

“La Carta de derechos dejará de ser letra fría y distante para convertirse, en virtud de un control de constitucionalidad concreto, en razón de la materia, y difuso, por la multiplicidad de los agentes de control, en instrumento cotidiano de promoción de los derechos humanos.” (Ponencia para segundo debate en plenaria, Gaceta Constitucional No. 112, pág. 8).

Así las cosas, respetando el principio de la doble instancia, sólo las altas corporaciones de justicia, la Corte Constitucional, la Corte Suprema, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura se encuentran excluidas de la competencia para conocer en primera instancia de las acciones de tutela. En esta materia, tales organismos actúan como jueces de apelación, salvo la Corte Constitucional a la que, como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, le corresponde la revisión eventual de todos los fallos de tutela (art. 86 C.P.). Sobre el particular, resulta pertinente citar la siguiente jurisprudencia de esta Corporación:

“Diferente es la situación de la acción de tutela presentada directamente ante la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, pues en estos eventos, la correspondiente demanda y sus anexos se devuelven directamente al interesado sin ser posible la remisión, por tres razones principales:

Como en innumerables ocasiones se ha señalado, los mencionados órganos no pueden conocer de la acción de tutela directamente, pues se rompe la posibilidad de la segunda instancia. Posibilidad que está prevista en la propia Constitución, en la norma que estableció la tutela, artículo 86, inciso 2°.” (Sentencia T-080/95, M.P., doctor Jorge Arango Mejía)

Lo expuesto, lleva a la Corte a considerar que la expresión acusada, al determinar que la tramitación de la tutela “estará a cargo del juez, del Presidente de la Sala o del Magistrado a quien éste designe”, lejos de violar la Constitución promueve su desarrollo, facilitando y ampliando a los ciudadanos el acceso a la Administración de justicia en procura de lograr una mayor efectividad y garantía material de los derechos fundamentales. No obstante, debe aclararse que, como ha quedado sentado en abundante jurisprudencia de esta Corporación, la justicia penal militar está excluida del conocimiento general de la acción de tutela, por tener una competencia restringida a los precisos términos del artículo 221 de la Constitución Política, y formar parte de la Fuerza Pública y no de la Rama Judicial.


Artículo 16. Notificaciones. Las providencias que se dicten se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz.

La Corte ha señalado en diferentes oportunidades la importancia que reviste la notificación de las providencias que se profieren durante todo el trámite de la acción de tutela, para asegurar el ejercicio del derecho de defensa y del debido proceso de las partes, los intervinientes y los terceros interesados en el mismo, esto es, desde el auto admisorio de la demanda hasta el respectivo fallo. Así lo ha dicho la Corte:

“La notificación, como insistentemente lo ha señalado esta Corte, tiene como propósito fundamental el que las decisiones que adopte el funcionario judicial -o cualquier otro servidor público- puedan ser comunicadas oportunamente a las partes, con el fin de que éstas las conozcan y las puedan atacar o controvertir en defensa de sus derechos. Se trata, pues, de la concreción de los derechos fundamentales de defensa y contradicción, todos ellos integrantes del derecho al debido proceso de que trata el artículo 29 superior. Ahora bien, en materia de acción de tutela, son varias las disposiciones contenidas en los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, en relación con la notificación de los fallos que resuelven las acciones instauradas con base en el artículo 86 de la Carta Política. Al respecto dispone el artículo 16 del decreto 2591 de 1991: “Notificaciones. Las providencias que se dicten se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”. Corolario de lo anterior, es el artículo 5o. del decreto 306 de 1992 que prevé: “De la notificación de las providencias a las partes. De conformidad con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, todas las providencias que se dicten en el trámite de una acción de tutela se deberán notificar a las partes o a los intervinientes. Para este efecto son partes la persona que ejerce la acción de tutela y el particular, la entidad o autoridad pública contra la cual se dirige la acción de tutela de conformidad con el artículo 13 del decreto 2591 de 1991. “El juez velará porque de acuerdo con las circunstancias, el medio y la oportunidad de la notificación aseguren la eficacia de la misma y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa”. Finalmente, el artículo 30 del decreto 2591, señala: “Notificación del fallo. El fallo se notificará por telegrama, o por otro medio expedito que se asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido”. Las normas citadas parten del supuesto jurídico de que, una vez surtida la notificación al inicio del proceso, es deber del juez y de las partes, procurar -por parte del primero- todas las garantías necesarias para que el demandante y el demandado estén al tanto del desarrollo del trámite judicial, y por parte de los segundos, guardar una atención mínima sobre el proceso y estar pendientes de las resoluciones que emita el juzgado, bien sean providencias de carácter interlocutorio o de sustanciación. Lo anterior significa que el deber del juez de adelantar una debida y precisa notificación que realmente vincule a la persona, se da a lo largo del proceso, quedando el demandado con la carga pública de estar pendiente de la marcha del mismo para conocer la suerte de la acción que contra él se dirige, siempre y cuando el interesado cuente con los medios procesales necesarios que le permitan conocer el desarrollo de ese trámite judicial.” (Sentencia T-548 de 1995)

De igual manera, y en la medida que las decisiones de instancia adoptadas en el proceso de tutela pueden afectar los derechos de personas distintas a la accionada, corresponde al juez constitucional, con el fin de conformar el contradictorio, citar al proceso a todas aquellas personas cuya comparecencia es necesaria por resultar afectadas con la decisión, con el fin de que intervengan y ejerzan su derecho de defensa. Esa falta de citación de las personas con las cuales debe integrarse el litisconsorcio constituye una causal de nulidad del proceso (C.P.C., arts. 83 y 140-9).

Siguiendo la Jurisprudencia de esta Corporación en materia de tutela, se presenta causal de nulidad por violación del debido proceso y del derecho de defensa cuando en el curso del proceso de tutela se omite notificar la iniciación del mismo a los terceros con interés legítimo que pudieren verse afectados con las decisiones judiciales de instancia, como a continuación se reitera:

"La acción de tutela y su trámite, si bien son informales de conformidad con la naturaleza que a aquélla le es característica y por razón de las finalidades que persigue, no escapa a la garantía del debido proceso, que, según el artículo 29 de la Constitución, habría de ser observado en todas las actuaciones judiciales y administrativas. Ser oído en el proceso de tutela es derecho fundamental de rango constitucional que asiste no solamente a quien aparece como demandado, tanto si es un funcionario o entidad estatal como si se trata de un particular, sino a quien, sin ser parte, puede resultar afectado por la decisión que se adopte como culminación del especialísimo trámite consagrado en el artículo 86 de la Constitución. Es evidente que, incoada una acción de tutela con la pretensión de obtener que se haga efectiva la designación en un cargo de carrera por haber concursado y obtenido el primer lugar entre los aspirantes, si ella llegare a prosperar se tendría el efecto del desplazamiento del ya nombrado en la plaza respectiva. Si no ha sido notificado de la demanda de tutela ni ha tenido ocasión de ser oído -como ocurre en este caso-, resulta imperioso concluir en la nulidad de lo actuado por vulneración abierta del debido proceso. Así lo declarará la Sala y ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que reinicie el trámite correspondiente a la acción instaurada, notificando, además de la parte demandada, a la Juez Primera Civil Municipal de Barbosa para que, en su condición de tercera afectada, sea oída dentro del proceso y pueda hacer valer sus argumentos y razones, y ejercer la totalidad de las garantías previstas en el artículo 29 de la Carta Política." (Auto 28 del 25 de agosto de 1997)

Como quiera que los terceros interesados pudieron ver afectados sus derechos por las decisiones judiciales en caso de haberse producido una solución favorable a las pretensiones del actor, debió notificárseles, para que ejercieran su derecho de defensa y debido proceso, como partes con interés legítimo dentro del mismo. Conforme a lo anteriormente expuesto, con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y a la defensa de las partes que eventualmente puedan verse afectadas con el fallo de tutela en el proceso de la referencia y que no fueron oídas en el mismo, se ordenará al juez de instancia que ponga en conocimiento la nulidad advertida.

Según jurisprudencia reiterada de esta Corporación, cuando el demandante no integra la causa pasiva con todas aquellas entidades cuyo concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o violación de los derechos alegados, es deber del juez constitucional proceder a su vinculación oficiosa a fin de garantizarles su derecho a la defensa y, en ese contexto, permitirle a la autoridad establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de controversia . Lo anterior conduce a la declaratoria de nulidad de todo lo actuado conforme a lo preceptuado en el numeral 9 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Aunque se trata de una nulidad saneable, la Sala de revisión considera que siendo la Corte Constitucional juez de eventual revisión, el proceso de tutela, puesto a su consideración, ya se encuentra concluido en la instancia que se surtió y no puede sanearse en esta sede. En consecuencia, se declarará la nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia, a partir del auto admisorio.

Notificación de los fallos de tutela proferidos por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional

El decreto 2591 de 1991 contiene múltiples disposiciones en relación con la notificación de los fallos proferidos en procesos de tutela. Dispone el artículo 16 de tal Decreto que "las providencias que se dicten se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz"; en el mismo sentido, el artículo 30 ibídem establece que “el fallo se notificará por telegrama, o por otro medio expedito que se asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido”. El alcance de estas disposiciones ha sido precisado por la Corte en anteriores oportunidades. En particular, en el auto 091 de 2002 se reiteró que las normas transcritas no pueden interpretarse en el sentido de que el juez de tutela cuenta con absoluta discrecionalidad para determinar la forma como habrá de efectuarse la notificación, puesto que “ello equivaldría a permitir la violación constante del derecho fundamental al debido proceso”; por el contrario, se precisó que la interpretación armónica de estas normas lleva a concluir que “dentro del deber del juez de garantizar a las partes el conocimiento y la debida oportunidad para impugnar las decisiones que se adopten dentro del proceso, deberá realizarse la notificación de conformidad con la ley y asegurando siempre que dentro del expediente obre la debida constancia de dicha actuación. Para realizar lo anterior, el juez, en caso de ser posible y eficaz, bien puede acudir en primer término a la notificación personal; si ello no se logra, se debe procurar la notificación mediante comunicación por correo certificado o por cualquier otro medio tecnológico a su disposición, y, en todo caso, siempre teniendo en consideración el término de la distancia para que pueda ejercer las rectas procesales correspondientes...” (subraya fuera del texto original). Ello por cuanto, como se precisó en el Auto 033 de 1999, “cualquiera que sea el medio empleado por el juez para dar a conocer la decisión a las partes o a los sujetos legitimados para impugnarla, aquél debe ser lo suficientemente efectivo para garantizar, como mínimo, el derecho de defensa del afectado”.

Lo anterior significa que el juez tiene a su disposición distintos medios para notificar las providencias por él proferidas, y podrá escoger entre ellos el que objetivamente considere más idóneo, expedito y eficaz para poner la decisión en comunicación de los afectados, en atención a las circunstancias del caso concreto. También quiere decir lo anterior que, si bien el juez de tutela puede seguir las reglas prescritas por el Código de Procedimiento Civil para efectuar las notificaciones, no necesariamente está obligado a seguir el orden y el procedimiento allí dispuestos para llevar a cabo las notificaciones a las que haya lugar, puesto que no siempre será ése el curso de acción más expedito para lograr esta finalidad; es decir, en materia de tutela, no es siempre necesario seguir las reglas sobre notificación prescritas por el estatuto procesal civil, puesto que el juez cuenta con la potestad de señalar el medio de notificación que considere más idóneo en el caso concreto, siempre que el medio escogido sea eficaz, y la notificación se rija por el principio de la buena fe.


Artículo 17. Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigiere, la solicitud podrá ser rechazada de plano.

Si la solicitud fuere verbal, el juez procederá a corregirla en el acto, con la información adicional que le proporcione el solicitante.

Todo fallo de tutela es susceptible de impugnación, de acuerdo con esta norma. La Constitución no plasmó, por lo tanto, ningún motivo de rechazo "in limine" de aquella, ni tampoco razón alguna para su improcedencia. En otros términos, sin perjuicio de la reglamentación legal sobre la forma y características de la impugnación, puede decirse que a la luz de la Carta, siempre existirá la posibilidad de atacar el fallo de primera instancia en materia de tutela. Aún en los casos en los cuales la tutela en sí misma haya sido considerada improcedente por el juez, debe ser posible la impugnación contra el contenido de la determinación adoptada, pues bien puede darse la circunstancia de que el fallador haya estimado erróneamente que la protección no cabía cuando sí era posible impetrarla según las normas constitucionales. Al juez de segundo grado corresponde, entonces, verificar la actuación de su inferior y confirmar o revocar, según el caso, lo resuelto por éste. Téngase en cuenta especialmente que está de por medio la efectividad de los derechos fundamentales, objetivo prioritario del Ordenamiento constitucional. Sobre el punto se ha pronunciado esta Sala en fallo de la fecha:

"Estamos ante un derecho, reconocido directamente por la Carta a las partes que intervienen dentro del proceso, para que, si la decisión adoptada no las favorece o no les satisface, acudan ante el juez competente -según la definición que haga la ley (el superior jerárquico correspondiente, al tenor del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991)- en solicitud de nuevo estudio del caso. Se trata, pues, de un derecho de naturaleza constitucional cuyo ejercicio no depende de la procedencia o improcedencia de la acción. El juez de primera instancia puede haberse equivocado, aun al calificar si la acción de tutela cabía en el caso concreto. Por tanto, deducir él mismo que su criterio acerca del punto traiga como consecuencia la pérdida del derecho a recurrir significa, ni más ni menos, una clara violación del precepto superior y un desconocimiento del derecho fundamental de acceder a la administración de justicia (art. 229 de la Constitución)". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-034 del 2 de febrero de 1994).

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, es un mecanismo judicial de naturaleza excepcional, cuyo objetivo radica en la protección y defensa de los derechos fundamentales, cuando los mismos se ven amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos expresamente señalados en la Constitución y la Ley (art. 42 Decreto 2591/91). La especial jerarquía de estos derechos exige que el modelo procedimental de la tutela esté desprovisto de requisitos formales y ofrezca, de manera ágil y dinámica, una protección efectiva y oportuna al titular del derecho afectado, cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros mecanismos de defensa que se puedan invocar. De hecho, el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, al referirse al contenido de la solicitud, destaca el carácter informal de la misma y el 3º de dicho ordenamiento dispone que el trámite de la acción de amparo debe desarrollarse con fundamento en los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia. Como el diseño procesal de esta acción encuentra fundamento en dichos principios, es lógico suponer que la inadmisión y el rechazo de la demanda constituyen eventualidades poco usuales en el trámite de esta acción. Por ello, el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 prevé la inadmisión de la demanda sólo cuando del contenido de la solicitud no sea posible determinar el hecho o razón que motiva la acción; e igualmente, permite su rechazo únicamente en el evento en que el peticionario se haya abstenido de corregirla dentro de los 3 días siguientes a su presentación y cuando se actúa temerariamente, tal como lo indica el artículo 38 del mismo ordenamiento. Por vía jurisprudencial, la Corte ha extendido el rechazo para los casos en que la acción se presenta ante tribunales que no tienen superior jerárquico, pues en tales eventos resulta imposible hacer efectivo el derecho de impugnación. Así las cosas, si la petición resulta clara y son identificables los sujetos involucrados en el conflicto jurídico, el juez de tutela está en la obligación de impartirle el trámite correspondiente, notificando a la parte acusada y a los terceros con interés legítimo en el proceso, ordenando la práctica de las pruebas -si a ello hubiere lugar- y requiriendo informes al organismo o entidad acusada para sustentar la decisión jurídica que habrá de tomarse en la sentencia. El fallo, por su parte, debe producirse dentro de un lapso perentorio e improrrogable de 10 días y debe girar en torno a las pretensiones contenidas en la demanda (inciso 4º artículo 86 C.P.). En ningún caso puede ser inhibitorio, en virtud de la expresa prohibición contenida en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, que señala: "PARAGRAFO. El contenido del fallo no podrá ser inhibitorio." Este mandato legal hace suponer que al juez de tutela, ante una clara petición de amparo y en razón del carácter prevalente y sumario de esta acción, le asiste el deber de pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, para lo cual tiene que acopiar, incluso de oficio, los elementos de juicio necesarios con el fin de corroborar la veracidad de los hechos denunciados en la demanda y la vulneración de los derechos fundamentales invocados, si ello se diere.

Esta Corporación , en reiterados pronunciamientos ha destacado el carácter excepcional del rechazo de la acción de tutela y ha indicado que sólo procede en los casos contemplados en los artículos 17 y 38 del Decreto 2591 de 1991, esto es, cuando el actor no corrige la solicitud dentro de los tres días siguientes a la prevención hecha por el juez y cuando se está ante actuaciones temerarias, es decir, cuando se ejerce la misma acción ante varios jueces o tribunales. En todos los demás casos debe necesariamente emitirse una decisión de fondo pues los fallos inhibitorios son contrarios a la índole de la acción de tutela. Por fuera de esta hipótesis, el rechazo de una solicitud, sin notificación del demandado y sin la emisión del fallo de rigor, no solo constituye una actuación contraria a la naturaleza de la acción de tutela como mecanismo breve, sumario e informal de protección de los derechos fundamentales, sino que además constituye una clara vulneración del derecho de defensa de la persona contra la cual se dirige la solicitud y del derecho de acceso a la administración de justicia del actor.


DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Desconocimiento de conformidad con los tratados internacionales y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por no admisión a trámite de las acciones de tutela que se interponen contra providencias judiciales de las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia. CORTE CONSTITUCIONAL. Deber de impedir violación advertida

Si la Constitución Política (art. 86), el Decreto 2591 de 1991 (art. 1º), y el Decreto Reglamentario 1382 de 2000, establecen que la tutela procede contra cualquier autoridad pública y no solo en contra de las autoridades administrativas, y así lo han reiterado la Corte Constitucional en sus sentencias sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales por vía de hecho y el Consejo de Estado en la sentencia anteriormente citada, es evidente que lo resuelto por las diferentes Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia al no admitir a trámite las acciones de tutela que interponen las personas contra providencia judicial proferida por una Sala de dicha Corporación, les vulnera su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229) y a obtener la tutela judicial efectiva de sus derechos fundamentales, de conformidad con los Tratados Internacionales (Convención Americana de Derechos Humanos, art. 25), y las Opiniones Consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-11/90, OC-16/99). Le corresponde por lo tanto a la Corte Constitucional, como máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional, impedir que continúe la violación advertida, dado que las solicitudes de tutela en los casos en que las diferentes Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia resuelven no admitir su trámite, no pueden quedar sin solución alguna. Pese a lo anterior, no es posible, como regla general, que la respectiva Sala de Selección disponga lo pertinente sin que las tutelas hubieren surtido el trámite propio de las instancias.

ACCION DE TUTELA. Competencia para conocimiento. ACCION DE TUTELA. Accionantes pueden acudir ante cualquier juez en esta situación incluida otra Corporación de igual jerarquía. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Posibilidad de acudir ante cualquier juez en esta situación incluida otra Corporación de igual jerarquía ante desconocimiento

En estos casos entonces, con fundamento en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, que dispone que son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud, y con el fin de que las personas logren que se pueda disponer lo pertinente en relación con la revisión de dichas acciones de tutela, los accionantes tienen el derecho de acudir ante cualquier juez (unipersonal o colegiado), incluida otra Corporación de igual jerarquía, solicitando la tutela del derecho fundamental que consideran violado. Es claro que el juez escogido por el actor o actores no podrá suscitar conflicto de competencia con la Corte Suprema de Justicia pues es la autoridad que ya con anterioridad ha resuelto no admitir su trámite. Tampoco podrá negarse la tutela respectiva con fundamento en la temeridad o mala fe del accionante, por cuanto para estos casos, al no existir una decisión de fondo, la vulneración sobreviniente del derecho de acceso a la administración de justicia justifica la nueva interposición de la acción de tutela. Finalmente, es necesario dar un tratamiento igual a otros ciudadanos que puedan encontrarse en la misma situación aquí advertida. Por ello, para los casos en que exista la misma situación de vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y la no tutela judicial efectiva de sus derechos fundamentales, los ciudadanos tienen el derecho de acudir ante cualquier juez (unipersonal o colegiado), incluyendo una Corporación de igual jerarquía a la Corte Suprema de Justicia, para reclamar mediante una acción de tutela la protección del derecho fundamental que consideran violado con la actuación de una Sala de casación de la Corte Suprema de Justicia.



Artículo 18. Restablecimiento inmediato. El juez que conozca de la solicitud podrá tutelar el derecho, prescindiendo de cualquier consideración formal y sin ninguna averiguación previa, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave e inminente violación o amenaza del derecho.


Artículo 19. Informes. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.

El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sean la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación.

Los informes se considerarán rendidos bajo juramento.


Artículo 20. Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.

En Sentencia , la Corte Constitucional reiteró la decisión siguiente:

"Principio general aplicable a todos los procesos y por supuesto también al trámite propio de la tutela -si bien en relación con esta debe recordarse su carácter sumario- es el de quien afirma algo debe probarlo. En consecuencia, los hechos aseverados por quien instaura una acción de esta naturaleza deben hallarse acreditados, al menos sumariamente, o poderse establecer con certidumbre en el curso del proceso. Como ya lo ha expresado esta Corte, no puede el juez de tutela precipitarse a fallar dando por verdadero todo lo que afirma el accionante o su contraparte sino que está obligado a buscar los elementos de juicio fácticos que, mediante la adecuada información, le permitan llegar a una convicción seria y suficiente para fallar en derecho. Precisamente en razón de esta responsabilidad, en la que se funda parte importante de la justicia del fallo, el juez está habilitado y aún obligado a requerir informes a la persona, órgano o entidad contra quien se ejerce la acción de tutela y a pedir la documentación que requiera en la cual consten los antecedentes del asunto (artículo 19 del Decreto 2591 de 1991).

Como todos los procesos deben llegar a su culminación de manera que las decisiones judiciales sean oportunas, es indispensable que por la ley se fijen los plazos con que cuentan para actuar quienes en ellos intervienen. Esto es todavía de mayor urgencia en el procedimiento de tutela dado su carácter preferente y habida cuenta del corto término del que dispone el juez para proferir sentencia. Respecto a los aludidos informes y documentos, el artículo 19 enunciado dispone que el plazo para rendirlos y allegarlos es de uno a tres días y que se fijará por el juez según sea la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación. El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, establece que si el informe no fuere rendido -es decir, si no hubiere respuesta a los requerimientos del juez- dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación. Se trata de una norma en cuya virtud se sanciona la renuencia de la persona u organismo llamado a responder y simultáneamente se logra que el proceso siga su curso". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-192 del 20 de abril de 1994).

Ante la omisión injustificada del Gerente de la entidad accionada en rendir el informe solicitado por la Sala de Revisión dentro del término legal, no sólo se tendrán por ciertos los hechos invocados por el actor en la demanda de tutela, sino que además se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia, enviar copia de la misma a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue las causas de tal omisión y si fuere del caso, se impongan las sanciones a que haya lugar, de conformidad

Presunción de veracidad en materia de tutela cuando el demandado no rinde el informe solicitado por el juez

A fin de que ejerciera el derecho de defensa se corrió traslado mediante oficio sin que se haya pronunciado al respecto. Para estos casos, es decir, cuando la autoridad contra la cual se dirige la acción no contesta los requerimientos que le hace el juez de instancia, ni justifica tal omisión, se da aplicación a la presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991.


Artículo 21. Información adicional. Si del informe resultare que no son ciertos los hechos, podrá ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de tres días con las pruebas que sean indispensables. Si fuere necesario, se oirá en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el acta correspondiente de manera sumaria.

En todo caso, el juez podrá fundar su decisión en cualquier medio probatorio para conceder o negar la tutela.


Artículo 22. Pruebas. El juez, tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas.

Se ha sostenido que “quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación” . De igual manera, en otro pronunciamiento esta Corporación expresó:

"La acción de tutela cabe únicamente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de una violación al derecho fundamental alegado por quien la ejerce, o una amenaza contra el mismo, fehaciente y concreta, cuya configuración también debe acreditarse. No puede el juez conceder la protección pedida basándose tan solo en las afirmaciones del demandante. Por el contrario, si los hechos alegados no se prueban de modo claro y convincente, su deber es negarla, por cuanto, así planteadas las cosas, no tiene lugar ni justificación”

Es verdad que, en materia de tutela no basta afirmar que se configuran unos hechos respecto de los cuales se demanda protección, sino que es necesario probar su existencia dentro del trámite sumario previsto en el artículo 86 de la Constitución. Pero es evidente, en primer lugar, que el rigor probatorio sobre tales hechos no puede ser el mismo que se aplica en los procesos ordinarios, pues el carácter informal de la tutela impide que se exija al accionante un conjunto mínimo, sujeto a tarifa y escala, de pruebas orientadas a demostrar que los derechos están siendo violados o amenazados. Por eso, el papel activo del juez en la búsqueda de elementos de juicio, con miras a adoptar una decisión objetiva, resulta fundamental. No puede conformarse con negar el amparo por no haber recibido suficientes pruebas. El puede y debe decretarlas, si las allegadas al proceso no le parecen completas. Pero, además, en la evaluación del material probatorio, no puede el juez exigir que se le demuestre, con elementos de los cuales carece el actor, unos hechos que, por obvios y normales, puede él mismo concluir de lo aportado por la persona.

Esta Corporación se ha pronunciado sobre la necesidad de la prueba en materia de tutela y sobre el particular a establecido que los jueces de tutela están sujetos a las mismas reglas que rigen la práctica, valoración y apreciación de las pruebas en los demás procesos, de forma tal que una vez que tengan los elementos de juicio suficientes para definir el caso pueden proceder a tutelar el derecho o denegar la petición . También ha señalado la Corte, que es inadmisible que el juez niegue o conceda la tutela, sin verificar ni evaluar a conciencia lo afirmado y lo acreditado por las partes, pues no puede el fallador resolver sin llegar a una persuación racional y fundada sobre el trato que merece el asunto sometido a su juicio, pues la decisión carecería de sustento si no se la pone en relación con los hechos probados. En otras palabras, le es vedado al juez adoptar la decisión con base en suposiciones, el deseo o el presentimiento, toda vez que el juez debe tener la certidumbre sobre si en realidad ha sido amenazado o violentado un derecho fundamental, conclusión a la que sólo puede llegar evaluando los hechos establecidos con arreglo a la ley y garantizando a las partes el derecho de defensa . De igual manera, ha indicado que cuando no se garantiza la igualdad de las partes en el proceso, se vulneran el derecho de acceso a la administración de justicia y por consiguiente el derecho al debido proceso, pues no basta con que el juez le de trámite a la solicitud de tutela si no que es necesario que proceda a la resolución de las peticiones, previo análisis y ponderación de las pruebas que se alleguen al proceso, o que él recopile, lo cual le permitirá llegar a una decisión razonada, ajustada a la Constitución y a la ley .

Protección efectiva de los derechos fundamentales y deber del juez de practicar pruebas. Una Constitución humanista como la de 1991, no se preocupa solamente por declarar la existencia de derechos fundamentales sino también por consagrar mecanismos tendientes a hacerlos efectivos. De ahí que corresponde al Estado no sólo obligaciones de abstención ni sólo de promoción sino también es su deber la protección y garantía del disfrute efectivo de los derechos fundamentales (C.P. art. 2º). Precisamente, un mecanismo de protección para la eficacia y efectividad de los derechos fundamentales es la jurisdicción constitucional (C.P. arts. 4º y 43 de la Ley 270 de 1996), quien, en primer lugar, es la llamada a interpretar y aplicar la especial protección constitucional a este tipo de derechos. En este orden de ideas, la hermenéutica de la ius fundamentalidad exige una actuación particular del juez que estudia acciones de tutela, pues debe desligar criterios eminentemente formalistas y otorgar prevalencia al derecho sustancial que involucra la situación fáctica concreta (C.P. art. 228). Por consiguiente, la interpretación de los derechos fundamentales le reclama al juez una mayor participación en la búsqueda de la máxima efectividad de la Constitución (C.P. art. 4). Sin embargo, ello no significa que la justicia constitucional deba ser oficiosa ni que el éxito de las pretensiones de la tutela correspondan única y exclusivamente al juez, puesto que “es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación” . De lo anterior se colige que el juez constitucional, como principal garante de los derechos fundamentales, debe adelantar actuaciones mínimas y razonables para la verificación objetiva de los hechos sometidos a su consideración. Por consiguiente, tal y como esta misma Sala ya lo dijo en anterior oportunidad, “la práctica de pruebas para el juez constitucional no es sólo una potestad judicial (art. 179 del Código de Procedimiento Civil y artículos 19, 21 y 32 del Decreto 2591 de 1991) sino que es un deber inherente a la función judicial, pues la decisión con fuerza de cosa juzgada, exige una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto planteado” .

Ya esta Corporación se ha pronunciado sobre la necesidad de la prueba en materia de tutela y sobre el particular a establecido que los jueces de tutela están sujetos a las mismas reglas que rigen la práctica, valoración y apreciación de las pruebas en los demás procesos, de forma tal que una vez que tengan los elementos de juicio suficientes para definir el caso pueden proceder a tutelar el derecho o denegar la petición . También ha señalado la Corte, que es inadmisible que el juez niegue o conceda la tutela, sin verificar ni evaluar a conciencia lo afirmado y lo acreditado por las partes, pues no puede el fallador resolver sin llegar a una persuación racional y fundada sobre el trato que merece el asunto sometido a su juicio, pues la decisión carecería de sustento si no se la pone en relación con los hechos probados. En otras palabras, le es vedado al juez adoptar la decisión con base en suposiciones, el deseo o el presentimiento, toda vez que el juez debe tener la certidumbre sobre si en realidad ha sido amenazado o violentado un derecho fundamental, conclusión a la que sólo puede llegar evaluando los hechos establecidos con arreglo a la ley y garantizando a las partes el derecho de defensa . De igual manera, ha indicado que cuando no se garantiza la igualdad de las partes en el proceso, se vulneran el derecho de acceso a la administración de justicia y por consiguiente el derecho al debido proceso, pues no basta con que el juez le de trámite a la solicitud de tutela si no que es necesario que proceda a la resolución de las peticiones, previo análisis y ponderación de las pruebas que se alleguen al proceso, o que él recopile, lo cual le permitirá llegar a una decisión razonada, ajustada a la Constitución y a la ley .

El carácter breve, sumario e informal de la acción de tutela admite que se pueda proferir el fallo tan pronto el juez llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas.

Una vez el actor alegue los hechos y haya precisado el término de comparación, le corresponde probarlos. No obstante, ello no significa que la prueba para el amparo de los derechos fundamentales y, específicamente, del derecho a la igualdad debe provenir exclusivamente del actor, pues el juez puede decretar la práctica oficiosa de pruebas. Sin embargo, tampoco podría sostenerse que la potestad probatoria del juez invierte la carga de demostración en el juicio de igualdad, pues la oficiosidad de la prueba es un elemento de apoyo con que cuenta el juez para esclarecer los hechos y averiguar la verdad procesal, pero no puede convertirse en una carga imputable a quien debe resolver imparcialmente un problema constitucional. Por lo tanto, en principio, el funcionario judicial puede requerir pruebas cuando existen dudas razonables derivadas de los hechos y de las pruebas aportadas por las partes, pero la carga probatoria de los supuestos fácticos sigue correspondiendo a quien alega la vulneración o amenaza del derecho a la igualdad.

Artículo 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible.

Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.


Artículo 24. Prevención a la autoridad. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.

El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión.

El llamado a prevención que se hace debe entenderse con un fin vinculante y no puramente teórico, tal como ya se ha expresado por esta Corporación:

"El efecto de una advertencia judicial en el sentido de que la persona o autoridad contra la cual se instauró la tutela deje de incurrir en las conductas objeto de reproche no tiene un alcance puramente teórico ni puede entenderse como la absolución del comportamiento del implicado frente a sus obligaciones constitucionales. “Por el contrario, quien es reconvenido por el juez de tutela, aunque ésta no se otorgue en razón de la carencia actual de objeto de la orden, tiene una sentencia judicial en su contra, previo proceso en el cual se ha demostrado que por su acción u omisión se generó el daño o se produjo la amenaza de derechos fundamentales. Por tanto, de una parte, debe responder, con arreglo al sistema jurídico vigente y según la magnitud de la conducta que le sea imputable, tal como resulta del artículo 6 de la Constitución Política. "Pero, además, la advertencia judicial implica también una orden judicial vinculante, con efectos directos sobre la autoridad, ente o persona a quien se dirige, bajo el entendido de que su desobediencia ocasiona las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, previo incidente de desacato". (Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 1997).


Esta Corporación ha sostenido respecto de la naturaleza jurídica de la prevención, que ésta no es un simple consejo ni declaración simbólica que carezca de efecto práctico alguno, sino un verdadero llamado al orden y al respeto de los derechos fundamentales, que consiste finalmente en una disposición obligatoria del juez. Si ella se desobedece, configura flagrante incumplimiento de la sentencia dictada. En el evento de que el juez de tutela advierta la procedencia de la acción de tutela no puede abstenerse de proferir una orden de protección clara, específica y contundente para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales en controversia, sustituyendo esa decisión por una orden de prevención, que tiene como presupuesto que el supuesto de hecho del reclamo de protección constitucional haya sido superado.


Artículo 25. Indemnizaciones y costas. Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela el juez de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso. La liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental, dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia de toda la actuación.

La condena será contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste, si se considerara que ha mediado dolo o culpa grave de su parte, todo ello sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles o penales en que haya incurrido.

Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad.

Sentencia C-543 de 1992. Declárase EXEQUIBLE el artículo 25.

Ningún motivo de inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, puesto que ese precepto se limita a indicar la natural consecuencia atribuida por el Derecho, en aplicación de criterios de justicia, a la comprobación del daño que se deriva de acción u omisión antijurídica, la cual no puede ser distinta del resarcimiento a cargo de quien lo ocasionó, tal como dispone el artículo 90 de la Constitución. Se trata de reparar, por orden judicial, el daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, la violación sea manifiesta y provenga de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, supuestos que justifican y aún exigen que el fallador, buscando realizar a plenitud la justicia en cada caso, disponga lo concerniente. Desde luego, no se trata de sustituir a la jurisdicción especializada ya que el juez de tutela tan sólo tiene autorización para ordenar la condena en abstracto y su liquidación corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o al juez competente, lo cual en nada se opone a las previsiones constitucionales. Se tiene razón cuando se afirma que la condena en cuanto a indemnizaciones y costas sólo puede ser el resultado de un debido proceso, pero esta aseveración no lleva necesariamente a la inexequibilidad de la norma acusada, pues el proceso de tutela, aunque sumario y preferente, debe surtirse con plena observancia de las previsiones generales consagradas en el artículo 29 de la Constitución, de las cuales no ha sido ni podría haber sido excluido en cuanto se trata de un derecho fundamental. Si en un proceso específico tales requerimientos constitucionales se transgreden, tiene competencia el superior ante quien se impugne el fallo y, en su caso, esta Corporación, para revocar la correspondiente decisión judicial. Considera la Corte que no es el artículo acusado el que puede tildarse de contrario a la preceptiva superior, toda vez que en él no se dispone ni autoriza que la actuación judicial se lleve a cabo de espaldas a las reglas constitucionales aludidas. Su texto en modo alguno excluye el debido proceso y más bien lo supone, razón por la cual no es admisible la tesis del actor sobre posible desconocimiento de las normas fundamentales que lo consagran. Tampoco es contrario a la Carta Política que se disponga el pago de las costas procesales a cargo del responsable de la violación o del peticionario que incurrió en temeridad, según el caso, pues ello es apenas lógico y equitativo tratándose de procesos judiciales.

La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que para que el juez pueda ordenar la indemnización del daño, deben concurrir varias condiciones: que se conceda la tutela; que no se disponga de otro medio judicial para obtener el resarcimiento del perjuicio; que la violación del derecho haya sido manifiesta y sea consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria; que la indemnización sea necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho; que se le haya garantizado el debido proceso a quien resulte condenado y, en particular, que haya tenido la posibilidad de controvertir las pruebas .

Casos como el presente, el abuso de la acción de tutela, ocurren con relativa frecuencia, y se está no sólo en presencia de una actuación temeraria, al tenor del artículo 38 del decreto 2591 de 1991, sino frente a una conducta totalmente injustificada por parte del ciudadano, con base en un concepto errado de lo que es la acción de tutela. A pesar de conocer la improcedencia de su solicitud, pues un juez ya había explicado, en su sentencia, quince días antes, porque la demanda del actor no era procedente, el señor pone, nuevamente, en funcionamiento el aparato judicial, pues el juez tiene que desarrollar su propia actividad procesal, para dictar la sentencia correspondiente. Además, el demandado, está nuevamente obligado a concurrir al proceso, presentar pruebas, etc. Debe, en fin, explicar otra vez su conducta, calificada anteriormente por el juez, como legítima. Por lo anterior, esta Sala no sólo confirmará la sentencia que se revisa, sino que dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 25, inciso final, del decreto 2591 de 1991, pues, en este caso, el demandante incurrió en temeridad al presentar esta segunda acción de tutela, y, por consiguiente, debe ser condenado al pago de costas. Dice el artículo señalado, en lo pertinente:

“Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad.”


Artículo 26. Cesación de la actuación impugnada. Si estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes.

El recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso se archivará el expediente.

Cuando el desistimiento hubiere tenido origen en una satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado, el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la satisfacción acordada ha resultado incumplida o tardía.

En Sentencia de la Corte Constitucional se manifestó: esta Corporación ha establecido que el resultado natural de toda demanda de tutela es el fallo que pone fin a la acción, luego de que el juez ha examinado, con criterios de justicia material, el fondo del asunto. Esto se desprende no sólo de la naturaleza misma de la tutela, como procedimiento preferente y sumario para proteger los derechos fundamentales de las personas (CP art. 86) sino, además, de los principios constitucionales del acceso a la justicia (CP art. 229) y la prevalencia del derecho sustancial sobre las ritualidades procesales (CP art. 228). Al respecto ha dicho la Corte Constitucional que:

"De acuerdo con la naturaleza de la acción establecida por el artículo 86 de la Carta, toda demanda de tutela instaurada ante los jueces de la República debe ser admitida, tramitada y fallada dentro del término constitucional. Es decir, al culminar el procedimiento preferente y sumario previsto en la Constitución, el peticionario debe recibir respuesta acerca de si su derecho fue amparado y, en caso de no haberlo sido, sobre los motivos que asistieron al juez para negarlo ."

A partir de lo anterior, y de acuerdo a la normatividad que rige esta acción, la Corte Constitucional consideró que la única excepción al principio según el cual toda demanda de tutela debe conducir a un fallo de fondo es la consagrada por el artículo 17 del decreto 2591/91. Y es una excepción totalmente razonable, pues es natural que el juez pueda rechazar de plano la solicitud, en caso de que no pueda determinarse la razón que la motiva y el demandante no la corrija oportunamente. En todos los otros eventos, la demanda de tutela debe conducir a una decisión de fondo, esto es, a un fallo que conceda o niegue la petición puesto que, como lo señala parágrafo del artículo 29 del decreto 2591/91, la decisión que ponga fin al trámite no puede ser inhibitoria. En ese orden de ideas, aquellas providencias que se dictan con base en el artículo 26 del mencionado decreto, esto es por cesación de la acción impugnada, también constituyen fallos. En efecto, el tenor literal de la norma no ordena, en manera alguna, que el juez de tutela deba terminar su actuación por medio de una providencia particular diferente a un fallo. Para ello basta con analizar lógicamente la estructura del mencionado artículo. Este establece la siguiente hipótesis normativa: que esté en curso una tutela y que se dicte una resolución administrativa o judicial que haga cesar la actuación impugnada. A esa hipótesis, el artículo atribuye la siguiente consecuencia jurídica: que en tal caso, el juez debe declarar fundada la solicitud, esto es conceder la tutela, "únicamente para efectos de indemnización y costas, si fueren procedentes". Contrario senso, la norma está diciendo que se declarará infundada la solicitud, esto es, el juez negará el amparo, si cesa la actuación impugnada y no procede la indemnización y el pago de costas. En síntesis, conforme al tenor literal del artículo 26 del decreto 2591/91, lo que cesa es la actuación impugnada y no la actuación del juez de tutela. Es cierto que debido a tal interrupción, el juez debe negar la tutela, por carencia de objeto, ya que si la situación ha sido corregida de manera favorable al petente "obviamente no tendría sentido conceder la tutela para impartir la orden de que se produzca un hecho que ya sucedió" . Pero como es natural, el juez toma esa determinación por medio de una decisión que pone fin al proceso de tutela, esto es, por medio de un fallo.

En otra Sentencia la Corte Constitucional sostuvo: el desestimiento no es posible en materia de tutela cuando ya el asunto ha sido seleccionado por la Corte para revisión, dada la naturaleza de ésta. La acción de tutela, según el artículo 86 de la Constitución, únicamente tiene dos instancias: la que se tramita por el juez o tribunal ante el que ha sido incoada y la que tiene lugar ante el superior jerárquico de aquél si alguna de las partes ha impugnado el primer fallo. El papel que cumple la Corte Constitucional cuando aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel nacional los criterios judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales, precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos en que no haya normas legales exactamente aplicables al caso controvertido.

Como lo ha señalado esta Corporación dicha disposición implica que si el desistimiento por parte del accionante se presenta antes de dictar sentencia de primera instancia y el mismo es jurídicamente admisible, no existe camino distinto al de archivar el expediente, como la misma norma lo ordena. Además, esta forma anormal de terminar el trámite de protección de derechos constitucionales fundamentales sólo es posible cuando están comprometidas exclusivamente las pretensiones individuales del actor . En la sentencia T-010 de 1998 la Corte Constitucional precisó que "ninguna persona distinta del interesado en la defensa de sus derechos fundamentales puede retirar la demanda, ni desistir, sin la expresa manifestación de aquél." En virtud de lo anterior, la expresión "recurrente" a que hace referencia el artículo 26 antes citado no corresponde a la persona que efectúa el acto material de interponer la acción de tutela en representación de otro, ya sea como agente oficioso, apoderado o representante legal, sino que ella hace referencia al sujeto titular de los derechos fundamentales objeto de debate constitucional. En los eventos en que están involucrados derechos fundamentales como la vida y la integridad física de las personas, la cuestión deviene mucho más restrictiva pues como lo ha sostenido esta Corporación, dichas garantías no son, bajo ninguna circunstancia, objeto de transacción o desistimiento. Por lo tanto, el juez de tutela no puede basarse en el dicho de un tercero - así sea un familiar muy próximo al titular de los derechos objeto de amparo- para negar la protección inmediata que se solicita.

Dicha disposición implica que si el desistimiento por parte del accionante se presenta antes de que dicte sentencia de primera instancia y el mismo es jurídicamente admisible, no existe camino distinto al de archivar el expediente, tal y como la misma norma lo ordena claramente.

La jurisprudencia de la Corte ha estado encaminada a señalar, en términos generales, que en la etapa de revisión por esta Corporación, no es posible desistir de la acción de tutela, pues, no se está frente a una etapa más dentro del proceso, y los derechos que se examinan trascienden los intereses concretos de las partes. No obstante lo anterior, este criterio no se aplica al caso bajo estudio, porque el desistimiento se hizo antes de que esta sentencia fuera objeto de revisión por esta Corporación.


Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.


Artículo 28. Alcances del fallo. El cumplimiento del fallo de tutela no impedirá que se proceda contra la autoridad pública, si las acciones u omisiones en que incurrió generaren responsabilidad.

La denegación de la tutela no puede invocarse para excusar las responsabilidades en que haya podido incurrir el autor del agravio.


Conforme a lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, al juez encargado de hacer efectivo el cumplimiento del fallo proferido en una acción de tutela, se le atribuye también competencia para imponer las sanciones previstas en ese Decreto por el desacato a la orden judicial impartida en el fallo respectivo. Es decir que, simultáneamente se confieren atribuciones para el cumplimiento del fallo, asunto para el cual se conserva competencia para adoptar las medidas que fueren pertinentes, de un lado y, de otro, para sancionar a quien no cumpla con lo resuelto en un fallo de tutela, atribuciones que tienen justificación constitucional en la eficacia necesaria de la protección a los derechos fundamentales.


De acuerdo con tal régimen jurídico y teniendo en cuenta el objetivo que persigue el recurso de amparo constitucional, es claro que las órdenes contenidas en las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frusta la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230).

Tratándose de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, su violación se consuma en estos casos, en razón a que el incumplimiento del fallo de tutela no permite consumar el objetivo propuesto con su consagración constitucional, cual es “el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas” . En ese mismo marco, el desconocimiento de una sentencia de tutela que se encuentre en firme, sea dictada por el juez de instancia o por la Corte Constitucional en Revisión, también contraviene notablemente el valor de la cosa juzgada constitucional y con ello la seguridad jurídica que le es inmanente, ya que la omisión de su cumplimiento afecta la garantía de confianza que tienen los ciudadanos sobre cuál ha de ser la actuación de las autoridades o de los particulares frente a situaciones derivadas de la aplicación del derecho vigente; particularmente, de la aplicación del derecho emanado directamente de la Constitución Política.

Según lo ha sostenido esta Corporación , la garantía del cumplimiento de las órdenes a través de las cuales se concede el amparo de derechos fundamentales amenazados o violados, ya sea que provenga de los jueces de instancia o de la propia Corte Constitucional, además de tener un claro fundamento constitucional, también encuentra un hondo respaldo en el derecho internacional sobre derechos humanos. Así, por citar tan sólo algunos ejemplos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2°) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 25), incorporados al orden interno mediante las Leyes 74 de 1968 y 16 de 1972, respectivamente, además de exigirle a los Estados partes la implementación de un recurso sencillo, efectivo y breve que ampare los derechos fundamentales, también los obliga a “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

Cabe destacar que, en Colombia, para el efectivo cumplimiento de los fallos de tutela, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de esta acción, ha establecido un procedimiento específico y concordante con el espíritu de las normas constitucionales que regulan la materia (arts. 86 y 241), pues, en palabras de la Corte, “no tendría sentido que en la Constitución se consagraran derechos fundamentales si, aparejadamente, no se diseñaran mecanismos por medio de los cuales dichos derechos fuesen cabal y efectivamente protegidos.” En esa línea, el artículo 3° del citado estatuto se refiere a los principios que gobiernan el trámite de la acción de tutela, señalándose que ésta debe desarrollarse con arreglo a los principios de “publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”; los cuales a su vez - lo dijo esta Corporación- “guardan una relación directa con la orden urgente que debe dar una sentencia cuando reconoce que se ha violado un derecho fundamental” , y además, en virtud de la informalidad, permiten la utilización por parte del juez de “procedimientos no registrados, siempre y cuando apunten a que se haga efectivo el derecho material” .

Por su parte, los artículos 23, 27 y 52 del mismo decreto se refieren al contenido que deben tener los fallos de tutela, a las garantías de su cumplimiento y a las sanciones derivadas de su eventual inobservancia. En ese orden, El primero (art. 23) establece que cuando la solicitud vaya dirigida contra una acción de autoridad, el fallo que concede la tutela tendrá por objeto “garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible”. Asimismo, destaca que si lo impugnado es la denegación de un acto o una omisión, el fallo tendrá que ordenar su realización o desarrollar la acción adecuada, y en caso de que la autoridad no expida el acto administrativo, el juez deberá disponer lo necesario “para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos”. En el evento de tratarse de una actuación material, o de una amenaza, le impone al juez el deber de ordenar su inmediata cesación así como evitar toda nueva amenaza, violación, perturbación o restricción. En su último inciso, la norma le otorga competencia al juez para que, de todas maneras, establezca los demás efectos del fallo según las condiciones imperantes en el asunto sometido a juicio.

El segundo (art. 27) dispone que una vez proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio lo deberá cumplir sin demora, precisando que si ello no ocurre, el juez debe dirigirse al superior del responsable para que lo haga cumplir y abra el respectivo proceso disciplinario en su contra. Si el superior no procede conforme a lo ordenado, la norma le permite a la autoridad judicial ordenar que se abra proceso disciplinario en su contra y “adopta[r] directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”, pudiendo sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que den cumplimiento al fallo. Prevé el precepto en cita que, en todo caso, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Finalmente, el tercero (art. 52) se ocupa del incidente de desacato, ordenando que quien incumple la orden judicial de tutela será sancionado “con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales…”; sanción que debe imponer el mismo juez de amparo mediante trámite incidental, y que será consultada al superior jerárquico quien le compete decidir dentro de los tres días siguientes si cabe revocar o no la sanción.

Es de precisarse, siguiendo el contenido de los anteriores preceptos, que la garantía y efectividad del cumplimiento de las sentencias de tutela exigen del juez constitucional la adopción de todas las medidas que sean conducentes para obtener la protección real y efectiva de los derechos fundamentales afectados, lo cual debe hacer sin perjuicio de las sanciones que imponga a las autoridades incumplidas por haber incurrido en desacato. De acuerdo con la interpretación constitucional, “resulta perfectamente posible y válido que se adopten las medidas indispensables para garantizar el cumplimiento efectivo de una sentencia de tutela, sin entrar a analizar si es predicable responsabilidad subjetiva de la autoridad que presuntamente incumple una orden tendiente a la protección de los derechos fundamentales” . Y es que, si bien en forma paralela al cumplimiento de la decisión cabe iniciar el tramite de desacato, este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. Como lo afirmó esta Corporación en la Sentencia T-458 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), “el trámite del cumplimiento [del fallo] no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Las diferencias entre cumplimiento y desacato fueron fijadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos:

“i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque

v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”

Así, independientemente de las sanciones a que haya lugar, la autoridad judicial a quien corresponde velar por la eficacia y efectividad de la orden de tutela, esta en la obligación -irrenunciable- de adelantar todas las gestiones pertinentes y de agotar cada uno de mecanismos judiciales que ofrece el ordenamiento jurídico, para lograr el objetivo de protección inmediata a que hace referencia específica el artículo 86 Superior. El cumplimiento y el desacato son en realidad dos instrumentos jurídicos diferentes, que a pesar de tener el mismo origen -la orden judicial de tutela- y tramitarse en forma paralela, en últimas persiguen distintos objetivos: el primero, asegurar la vigencia de los derechos fundamentales afectados, y el segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el fallo. En consecuencia, tratándose del cumplimiento de la sentencia, el juez analizará en cada caso concreto si se acató la orden de tutela o no, de manera que si la misma no ha sido obedecida o no lo ha sido en forma integral y completa, aquél mantiene la competencia hasta lograr su cabal y total observancia, aun a pesar de estar agotado el incidente de desacato.

Autoridad competente para hacer cumplir los fallos de tutela.

Interpretando el contenido de los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, como principio general, es competencia de los jueces de primera instancia velar por el cumplimiento de los fallos de tutela, aplicando el procedimiento y las medidas descritas en los artículo 23, 27 y 52 del precitado estatuto, aun en los casos en que la decisión es tomada por el juez de segundo grado o por la Corte Constitucional en sede de revisión. Sobre el particular, se expresó en la Sentencia T-458 de 2003 (M.P. Marco Gerado Monroy Cabra):

“La autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”.

Las razones para afirmar la competencia del a quo en el cumplimiento del fallo de tutela y en el tramite del incidente de desacato, fueron suficientemente explicadas por este Tribunal en el Auto 136A de 2002. En dicha providencia se sostuvo que uno de los motivos tiene que ver con la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, en la medida en que el incidente de desacato prevé una sanción y la consecuente revisión automática por el superior de quien la ordenó, procedimiento que sería nugatorio si el que la impone no tiene superior jerárquico. El segundo se relaciona con el principio de igualdad material, pues si la competencia se determina por las circunstancias del caso concreto, habilitándose al juez que profirió la orden de amparo, se generaría un trato diferencial para las partes ya que mientras en unos casos la competencia estaría en el juez de primera instancia, en otros estaría en el de segunda e incluso en la propia Corte Constitucional. Finalmente, la tercera causa esta basada en el desconocimiento del principio de inmediación que también irradia el proceso de tutela, en el entendido que cuando la competencia para tramitar el desacato recae en el ad quem, éste no se encuentra del todo vinculado con el trámite de la acción.

No obstante lo anterior, ha aclarado la jurisprudencia que el hecho de haberse radicado en cabeza del juez de primera instancia la competencia para velar por el cumplimiento del fallo y tramitar el desacato, no significa, en manera alguna, que la Corte Constitucional no este en capacidad de hacer cumplir directamente sus ordenes cuando las mismas no han sido acatadas. En estas circunstancias especiales, “la Corte conserva una competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario” , de forma tal que se encuentra plenamente habilitada para intervenir en el cumplimiento y obedecimiento de sus propias decisiones, “ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta las medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste” .

Considerando que la eficacia de las garantías individuales constituye un principio fundante en el modelo de Estado social de derecho, y a su vez un factor legitimante de las decisiones judiciales y del acceso a la justicia, la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política, se encuentra obligada a adoptar las medidas que sean necesarias para impedir que tales garantías resulten del todo nugatorias y se queden sin la respectiva protección judicial. En su condición de máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional y órgano de cierre de la misma, la Corte “[t]iene la supremacía cuando funcionalmente se ejercita dicha jurisdicción por los jueces y magistrados” , por lo que mantiene competencia para hacer efectivas sus propias decisiones. En ese entendido, lo dijo la Corporación en la Sentencia C-802 de 2002 y lo reiteró luego en la Sentencia SU-1158 de 2003, ninguna autoridad perteneciente a la misma jurisdicción constitucional puede desconocer la competencia del órgano que la Constitución señala como garante de su eficacia en todos los órdenes, y menos de entrar a suscitar conflictos de competencias en asuntos propios y exclusivos de esa jurisdicción.

Como órgano límite, en ejercicio de la supremacía no solo funcional sino también jerárquica, puede entonces la Corte adoptar medidas adicionales para proteger efectivamente los derechos por ella tutelados, dando aplicación a los artículos 3° y 27 del precitado Decreto 2591 de 1991, que ordenan desarrollar el proceso de tutela con base en los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia, y que le permiten al juez constitucional, en este caso a la Corte, “manten[er] la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Es de señalarse que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte esta en capacidad de ejercer la competencia siempre que se cumplan las siguientes condiciones: “(i) [que] se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado - en teoría puede ser una confirmación -, (ii) [que] resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) [que] la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados” . En ejercicio de esa competencia, la Corte es autónoma, tanto para determinar la oportunidad en la cual interviene, es decir, si lo hace antes o después del juez de primera instancia, como para definir que tipo de medidas son las adecuadas al propósito de dar cumplimiento al fallo. Ello, “porque de constatarse el desacato la consecuencia sería la sanción del sujeto desobediente más no necesariamente la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados” . Como ya se ha expresado con insistencia, la efectividad de los derechos conculcados se logra en ciertos eventos a través de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida por el órgano límite de control Constitucional.

Atendiendo a las condiciones fijadas, es preciso anotar que una de las situaciones en las cuales este tribunal se encuentra plenamente habilitado para adoptar por sí mismo las decisiones que aseguren el cumplimiento de sus fallos, se presenta en los casos en que la autoridad judicial renuente a obedecer la decisión es una alta corporación de justicia; generalmente, respecto de acciones de tutela que se promueven en contra de algunas de sus decisiones por haber incurrido en vía de hecho, negándose aquellas a modificar el pronunciamiento en los términos señalados por la Sentencia de Revisión. En estos eventos, la intervención del tribunal constitucional se torna indispensable, pues es conocido por todos que las altas cortes no tienen superior jerárquico en su respectiva jurisdicción y, por tanto, no encuentran en el juez de tutela de primera instancia el funcionario idóneo para conminarlas al cumplimiento de la decisión desobedecida, y tampoco el competente para tramitar el correspondiente incidente de desacato.

Siguiendo la línea de interpretación fijada por la doctrina constitucional , cuando la Corte tiene conocimiento en relación con el incumplimiento de la sentencia, “puede solicitar nuevamente el expediente o los expedientes que contienen las sentencias de tutela que la Corporación haya proferido, para hacer cumplir su fallo, tomando determinaciones que cobijan inclusive a intervinientes que han citado dentro del expediente de tutela a fin de que no se quede escrita la protección al derecho fundamental” .Y dentro de las medidas a adoptar en estos casos, se cuentan la de proceder a dictar una sentencia de reemplazo si no existe otra forma de hacer cumplir lo ordenado , o en su defecto, la de tomar una decisión complementaria al fallo incumplido que haga cesar la violación de los derechos fundamentales, como puede ser, sin modificar lo ya resuelto, la de dejar en firme la decisión judicial que fue revocada por la alta Corporación de justicia en ejercicio de su competencia funcional, cuando a juicio de la Corte Constitucional aquella interprete en debida forma el criterio sentado en la respectiva sentencia de Revisión y garantice la protección de los derechos conculcados por la alta Corporación.

Esta última opción encuentra antecedentes específicos en el derecho comparado y concretamente en el derecho español. Ciertamente, con ocasión del recurso de amparo constitucional promovido contra una sentencia del Tribunal Supremo que puso fin a un proceso de filiación y pruebas biológicas, el Tribunal Constitucional Español, en la Sentencia del 7 de enero de 1994, resolvió anular la decisión de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo y dejar en firme la sentencia proferida por su inferior jerárquico, la Audiencia Provincial. En el fundamento jurídico octavo de la citada providencia, luego de advertir la violación por parte de la providencia del Tribunal Supremo, sostuvo el órgano de control constitucional que una manera de garantizar el derecho de la demandante a un proceso sin dilaciones indebidas, era perfilar el fallo de amparo de tal manera que sólo se anularan aquellas decisiones judiciales que directa e inequívocamente habían infringido el derecho fundamental reclamado, restableciendo los efectos de aquella que garantizaba su ejercicio. En cuanto llegó a la conclusión que ello ocurría solo en el caso de la sentencia del Tribunal Supremo, tomó la decisión advertida: anular el fallo del máximo órgano de la jurisdicción ordinaria y dejar en firme el que había sido revocado por éste. La aludida decisión es del siguiente tenor literal:

“Estimar el recurso de amparo y, en consecuencia:

1. Reconocer el derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión.

2. Anular la sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1992 (rollo núm. 1126/1990), con la consiguiente firmeza de la sentencia de la Audiencia Provincial (Sección décima) de 26 de febrero de 1990 (rollo núm. 873/1998).”

Al margen de lo anterior, en procura de hacer realidad la orden de protección incumplida por una alta corporación de justicia, también en nuestro derecho interno se ha acudido al expediente de reestablecer la vigencia de la decisión reemplazada con la providencia declarada nula en vía de tutela. Por lo tanto, tratándose de las acción de tutela por vía de hecho, con el fin de hacer cumplir sus órdenes y de asegurar la vigencia de los derechos fundamentales, se repite, es posible que la Corte Constitucional, e incluso el juez de tutela de primera instancia, adopten como medida de cumplimiento la de adicionar la sentencia de Revisión que no es acatada por una alta corporación, manteniendo incólume la decisión que ordenó anular la providencia incursa en la vía de hecho, y procediendo a declarar conforme a la Constitución y debidamente ejecutoriado el fallo de instancia, en caso de que éste sea consecuente con los criterios descritos por el tribunal constitucional en la decisión desacatada. En este supuesto, cuando la orden de protección es dictada por la Corte Constitucional, la mencionada medida de cumplimiento puede ser adoptada directamente en la Sentencia, o con posterioridad a la misma según lo determinen las circunstancias fácticas del caso.

Ahora bien, sin perjuicio de que la medida adoptada sea la de dictar una sentencia de reemplazo o la de proferir decisión complementaria al fallo incumplido, el propósito de la misma es exclusivamente el de preservar en formal real y efectiva los derechos constitucionales fundamentales que vienen siendo desconocidos por la corporación judicial que se niega a cumplir la decisión del juez constitucional. Bajo ese entendido, en cualquier de los casos el juez de tutela actúa dentro del marco de la jurisdicción constitucional, sin necesidad de asumir competencias que le son propias a las autoridades de otras jurisdicciones y, concretamente, de aquella que no acata la decisión. Obsérvese como, si el juez constitucional es competente para revisar la aplicación del derecho por parte de los tribunales ordinarios cuando la solicitud de tutela tenga por objeto actuaciones u omisiones judiciales, en la medida en que éstas resulten arbitrarias o irrazonables y afecten garantías fundamentales, resulta válido que éste, también en la aplicación jurisdiccional de la Constitución y dentro del marco de sus atribuciones, adopte los correctivos pertinentes, tanto para impedir que la aludida arbitrariedad o irrazonabilidad continúe lesionando los derechos invocados, como para asegurar su total reivindicación cuando la orden de protección no es obedecida por la autoridad responsable.


Artículo 29. Contenido del fallo. Dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará fallo, el cual deberá contener:

1. La identificación del solicitante.

2. La identificación del sujeto o sujetos de quien provenga la amenaza o vulneración .

Sentencia C-054/93. ESTESE a lo resuelto por la Corte Constitucional respecto de los artículos ... 29,... del Decreto 2591 de 1991. (C-543 de 1992)

3. La determinación del derecho tutelado.

4. La orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela.

5. El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que en ningún caso podrá exceder de 48 horas.

6. Cuando la violación o amenaza de violación derive de la aplicación de una norma incompatible con los derechos fundamentales, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá además ordenar la inaplicación de la norma impugnada en el caso concreto.

Parágrafo. El contenido del fallo no podrá ser inhibitorio.

El parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 señala igualmente que el contenido del fallo de tutela no podrá ser inhibitorio, indicándose con ello que el juez de tutela debe oficiosamente utilizar todos los mecanismos legales que le permitan resolver de fondo el problema planteado mediante una acción de esta naturaleza.

De manera insistente ha señalado que es obligación del juez constitucional, en todos los casos, fallar de fondo en el asunto planteado, en efecto ha dicho esta Corporación:

Prohibición de las inhibiciones judiciales en materia a de tutela

Al estudiar mecanismos orientados a la defensa de los derechos fundamentales, uno de los cuales es la acción de tutela, quiso el constituyente lograr su efectividad ( artículos 2,5 y 83 a 94 de la constitución política), dentro del criterio de que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial. En ese orden de ideas, mediante el articulo 86 de la carta, se confió a los jueces la función de verificar en concreto la vigencia cierta de la normativa constitucional en materia y se autorizo para que, cuando encuentren configurada la violación o amenaza de un derecho fundamental por acción u omisión de la autoridad publica y aun de los particulares, importan las ordenes de inmediato cumplimiento que sean necesarias para la salvaguardia efectiva de aquel. Desde luego, en el cumplimiento de su función, los jueces están sujetos a las regalas establecidas por el legislador para fijar la competencia, pero ni siquiera en el supuesto de carácter de ella están autorizados para proferir fallo inhibitorio, ya que este se halla expresamente prohibido por el parágrafo del articulo 29 del decreto 2591 de 1991. De ello resulta que ningún juez ante el cual se intente la acción de tutela puede abstenerse de resolver de fondo sobre el asunto plantado. Esto es, debe conceder o negar la tutela, motivando debidamente su determinación. Se trata de un debe5r inexcusable del juez, quien al negarse al decidir, viola el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (articulo 229 C.P.) y deja protegido al peticionario, desconociendo así el articulo 86 de la carta. Ya esta corte tuvo ocasión en señalarlo en su sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993:

“Considera la corte que el acceso a la administración de justicia no es un derecho apenas formal que satisfaga mediante la iniciación del proceso sino que su contenido es sustancial, es decir, implica que la persona obtenga a lo largo de la actuación y hasta la culminación de la misma, la posibilidad real de ser escuchada, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas de acuerdo con la ley. Sus peticiones, de manera que las resoluciones judiciales sean reflejo y re3alizacion de los valores jurídicos fundamentales. En tal sentido, el acceso de la administración de justicia es inescindible del debido proceso y únicamente dentro de él se realiza con certeza”(Corte Constitucional, Sentencia T 486 DE 1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)

El Juzgado profirió una sentencia inhibitoria y esto se encuentra expresamente prohibido por el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 que dice: "El contenido del fallo no podrá se inhibitorio". Esto significa que el Juez de instancia actuó expresa prohibición legal. Al proferir sentencia inhibitoria el Juez desconoció el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, violó el mencionado artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, e incurrió en la causal de nulidad prevista en el artículo 152 numeral 8º del Código de Procedimiento Civil. No es posible sanear esta nulidad porque al no haberse notificado la parte accionada del auto admisorio de la tutela, no ha podido ejercer su derecho de defensa y por ende se le ha desconocido el debido proceso. La Corte ha dicho sobre la necesidad de respetar el debido proceso lo siguiente:

"Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción". En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional". "Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias”.

Por tanto, al decretarse la nulidad se ordenará devolver el expediente al Juzgado de origen para que proceda a realizar la notificación en debida forma del auto admisorio de la tutela y luego impulse la actuación procesal hasta dictar la sentencia que deberá ser de mérito y no inhibitoria.


Artículo 30. Notificación del fallo. El fallo se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento a más tardar el día siguiente de haber sido proferido.

La Sala de Revisión de Tutelas, al evaluar la actuación cumplida en el presente caso, estima necesario reiterar el criterio de la Corte Constitucional acerca de las consecuencias procesales de la no notificación de la iniciación del trámite de la acción y la sentencia que decide sobre la solicitud de amparo, así como de la diligencia que debe tener el juez constitucional de tutela para surtir esas notificaciones. En sentencia T-247, de 27 de mayo de 1997, se puntualizó:

“ Así pues, como de manera reiterada lo ha sostenido la Corte, la notificación no es un acto meramente formal y desprovisto de sentido, ya que su fundamento es el debido proceso y debe surtirse con independencia de que la decisión final sea favorable o desfavorable a las pretensiones de quien acude a la tutela en búsqueda de protección, sin que la naturaleza informal de este procedimiento, su carácter preferente y sumario o los principios de celeridad, economía y eficacia que lo informan sirvan de pretexto al juez para desarrollar y culminar el trámite a espaldas de alguna de las partes o de los terceros interesados. Además, la necesidad de la notificación viene impuesta por el principio de publicidad y, conforme a lo tantas veces afirmado por la Corte, no es válido argumentar que “como en la acción de tutela no es indispensable que haya auto avocando el conocimiento, entonces no hay nada que notificar”.“ Es de importancia precisar que además de la iniciación del proceso que tiene su origen en una solicitud de tutela, deben notificarse a las partes y a los terceros todas las providencias que se profieran durante el trámite, pues así surge del artículo 16 del decreto 2591 de 1991 que dispone la notificación de “las providencias que se dicten” a “las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”, y del artículo 30 eijusdem, que refiriéndose al fallo indica que “se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido”. “ La alusión que contienen las normas que se acaban de citar a medios que sean “expeditos y eficaces” para realizar la notificación, advierte con claridad acerca de la forma como el juez ha de poner en conocimiento de las partes y de los interesados en el trámite de la acción de tutela su iniciación, las providencias dictadas y el fallo, cuidando siempre de que la diligencia, lejos de convertirse en un acto procesal más, cumpla su cometido que no es otro distinto de lograr la comparecencia y la vinculación efectiva de los notificados a las actuaciones y de mantenerlos enterados acerca del curso del proceso, permitiéndoles así asumir su defensa.

“ La Corte ha hecho énfasis en que lo ideal es la notificación personal y en que a falta de ella y tratándose de la presentación de una solicitud de tutela se proceda a informar a las partes e interesados “por edicto publicado en un diario de amplia circulación, por carta, por telegrama, fijando en la casa de habitación del notificado un aviso, etc.”, y adicionalmente, valiéndose de una radiodifusora e incluso, como recurso último, mediante la designación de un curador; adecuando en cada caso el desarrollo de la diligencia a la urgencia inherente a la acción de tutela, para lo cual el juez podrá dar cumplimiento al artículo 319 del Código de Procedimiento Civil en la parte que indica que a falta de un término legal para un acto, “el juez señalará el que estime necesario para su realización de acuerdo con las circunstancias”. “ En cuanto a la notificación del fallo de tutela, conviene precisar que la referencia que a la comunicación telegráfica se halla plasmada en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991 no limita las facultades del juez para acudir a otros medios cuando quiera que los estime más eficaces, pues el simple envío de un telegrama no satisface por sí solo el requisito de enterar a las partes e interesados del contenido de la sentencia, cuya notificación debe surtirse correctamente y a pesar de las dificultades que puedan presentarse, para mantener así la plenitud de las garantías sobre la impugnación de la misma.

“ 1.3 Las consecuencias de la falta de notificación de la solicitud de tutela y de la sentencia o de la ineficacia de la notificación

“Habiéndose resaltado la importancia de la notificación, se plantea un interrogante relativo a las consecuencias que se siguen cuando la diligencia se ha omitido o cuando pese a haberse intentado, por error atribuible al juez se dejaron de surtir los efectos que han debido cumplirse. “ Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que si no se ha procurado el acceso del demandante o de los interesados a la actuación procesal, para los fines de su defensa, se produce una evidente vulneración del debido proceso que genera la nulidad de lo que se haya adelantado sobre la base de ese erróneo proceder; empero, con apoyo en las normas del procedimiento civil, aplicables en lo no regulado al procedimiento de tutela, la Corte ha distinguido entre la falta de notificación de la iniciación del trámite y la falta de notificación de la sentencia, así:

‘ En el presente caso, al tenor del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el decreto 2282 de 1989, artículo 1º, numeral 8º), se presentan dos causales de nulidad: la del numeral 8º, cuando no se practica en legal forma, o eficaz en este caso, la notificación del auto que admite la acción al ‘demandado’ (…) y la del numeral 3º, por haberse pretermitido íntegramente una instancia, al no haber tenido la parte oportunidad de impugnar la sentencia, por no haber sido notificado en forma eficaz de ella. ‘Si bien es cierto que la nulidad contemplada en el numeral 8º, falta de notificación del auto que avocó el conocimiento de la tutela, habría sido saneable, en la forma prevista por el artículo 145 del mencionado Código, la causal 3, haberse pretermitido íntegramente una instancia, es de las nulidades insaneables’.

“ En asuntos llegados a la revisión de la Corte Constitucional y en los que se ha advertido la configuración de la nulidad saneable derivada de la falta de notificación de la iniciación del trámite, la Corporación ha optado por devolver el expediente a los despachos judiciales de origen con la finalidad de que se ponga en conocimiento del afectado la causal de nulidad para que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 145 del C. de P. C., si a bien lo tiene, la alegue dentro de los tres (3) días siguientes, indicándole que si no lo hace, quedará saneada la nulidad y el proceso continuará su curso; por el contrario, en los eventos en los que se presenta la nulidad insaneable originada en la falta de notificación de la sentencia, la Corte ha declarado la nulidad de lo actuado y enviado las diligencias al despacho del conocimiento para que proceda a impartirle a la solicitud de tutela el trámite adecuado”.

Causales de nulidad y oportunidad para alegarlas

La Sala Plena considera del caso precisar que respecto del tema de la teoría de las nulidades, en nuestro ordenamiento procesal se aplica el principio de la especificidad en virtud del cual no hay defecto capaz de estructurar nulidad adjetiva sin ley que expresamente la establezca, criterio que ha inspirado siempre a nuestro legislador, predicándose por ello el criterio taxativo en esta materia al indicar que toda causal de nulidad debe estar prevista en la ley. Es así como al indagar con relación a las causales de nulidad que puedan originarse en las actuaciones que se adelantan ante esta Corporación con ocasión de la función que le ha sido asignada por la Constitución Política y la Ley relacionada con la revisión de las decisiones judiciales proferidas dentro del proceso a que da lugar la acción de tutela, las normas especiales que regulan esta materia nada señalan al respecto.

Constituyen causales de nulidad de los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional la vulneración de cualquiera de las garantías al debido proceso consagradas en el artículo 29 de la C. P., pues ninguna es distinta, ni adicional a la general mencionada en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 bajo la denominación general de “irregularidades que impliquen violación del debido proceso” en las que se enmarcan todas. Dichas irregularidades que constituyen causales de nulidad de los procesos adelantados ante esta Corte, deben ser alegadas antes de proferirse el fallo, pero, comoquiera que por obvias razones las nulidades originadas en la misma sentencia no pueden ser alegadas dentro del proceso, como lo señala en forma general el artículo 49 antes citado, deberían entonces ser invocadas en actuación posterior a ésta dentro del término para impugnarla cuando contra ella proceda recurso alguno o como excepción en el proceso seguido para ejecutar el fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 142 del C. de P. C. No obstante lo anterior contra las sentencias que profiere ésta Corporación no procede recurso alguno y tampoco existe actuación posterior ante la Corte para la ejecución de sus fallos, no existiendo luego oportunidad procesal cierta y determinada dentro de la cual puedan alegarse las causales de nulidad originadas en la sentencia. Si bien la Constitución no contempla la seguridad jurídica como norma positiva, este valor fundamental es natural al ámbito del derecho, por cuanto la seguridad jurídica pretende garantizar, por un lado, la sujeción de las autoridades publicas al ordenamiento jurídico y, por otro, la certeza del derecho a través de su publicidad y conocimiento por sus destinatarios. Como consecuencia de lo anterior, el derecho a acceder a la justicia y el derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas, tiene como corolario el que en algún momento, definido normativamente, las decisiones judiciales adquieran firmeza. Asumir lo contrario, esto es, que la ausencia de norma expresa sobre el término dentro del cual puede solicitarse la declaración de nulidad de una decisión judicial supone que es posible intentarlo en cualquier tiempo, le resta toda seguridad a los ciudadanos sobre las decisiones judiciales, creando incertidumbre y falta de respuesta cierta a interrogantes tales como: ¿Cuándo cumplir con la decisión judicial? ¿Cuando hay certeza sobre la existencia de un derecho subjetivo reconocido judicialmente? ¿Cuál es mi derecho?.

En aras de conservar valores fundamentales del derecho tales como la justicia, el bien común y la seguridad jurídica que sirven de sustento a instituciones jurídicas existentes en nuestro ordenamiento, tales como, la caducidad, la prescripción, la cosa juzgada, etc., es que considera necesario esta Sala determinar la oportunidad procesal en que los ciudadanos pueden acudir a ésta Corporación cuando se considere que con sus decisiones se vulnera el debido proceso. En este sentido esta Corporación se había pronunciado en forma somera en Auto 22 A de 1998, en que se señaló:

“La Corte encuentra que las irregularidades que en este momento pueden dar lugar a la violación del debido proceso, no son otras que aquellas que se presentan cuando el trámite seguido vulnera o desconoce las normas que la propia Constitución señala en sus artículos 241 y 242 y aquellas otras que indica el Decreto 2067 de 1991 y que conforman el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional. De otra parte, como perentoriamente lo prescribe el artículo 49 antes transcrito, la nulidad originada en el trámite procesal, sólo puede ser alegada antes de proferirse el fallo. Y en lo tocante con la nulidad que encuentra su origen en la sentencia misma, aunque ni las normas constitucionales ni el mencionado Decreto prevén causa alguna de nulidad, la Corte, aplicando directamente el artículo 29 superior, ha reconocido la posibilidad de su ocurrencia para aquellos casos en los cuales, en el momento mismo de votar, se produce el desconocimiento del debido proceso, circunstancia que se circunscribe a los eventos de falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley, y de violación del principio de cosa juzgada constitucional. En estos casos, por la naturaleza de las cosas, la referida nulidad debe proponerse posteriormente al fallo, pero dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia, surtida por edicto”.

En dicha oportunidad la Corte señaló el término en que procedía proponer la nulidad derivada de la sentencia sin expresar los motivos y razonamientos que la llevaron a establecer dicho término. Por lo tanto, en esta ocasión se hará un análisis juicioso de las razones jurídicas que llevan a la Sala a reiterar y confirmar que dicho término debe aplicarse a las solicitudes de nulidad originadas en las sentencias proferidas por esta Corporación. De acuerdo a la doctrina, mediante la analogía se trata de elaborar una norma jurídica para regular un caso imprevisto en la ley, pero con fundamento en la misma ley. La analogía representa pues, una extensión de la ley a otros casos diferentes a los expresamente previstos, pero, que son similares o semejantes a estos.4 El artículo 8º de la Ley 153 de 1887 se refiere de la siguiente manera a la aplicación analógica de la ley: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. El principio de la analogía consagrado en nuestro ordenamiento jurídico, supone la presencia de tres (3) elementos para su configuración: a) Ausencia de norma exactamente aplicable al caso en cuestión; b) Que el caso previsto por la norma sea similar o semejante al asunto carente de norma o previsión por el legislador; c) Que exista la misma razón, motivo o fundamento para aplicar al caso no previsto el precepto normativo.

El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 señala: “Dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato...”. La Sala considera que ante la ausencia de norma legal expresa que indique el término dentro del cual se debe proponer o alegar la nulidad de cualquier sentencia proferida por esta Corporación que se origine en la misma, procede hacer uso de la aplicación analógica y aplicar el término de los tres (3) días señalado en el artículo 31 antes citado para proponer cualquier nulidad que se origine en la sentencia, por considerar además que se dan los tres (3) presupuestos básicos para acudir a la aplicación del principio de la analogía, así:

a) Ausencia de norma que establezca el término procesal dentro del cual ha de presentarse la solicitud de nulidad de las sentencias que profiera la Corte Constitucional.
b) Se trata de dos (2) situaciones similares en cuanto en los dos (2) eventos se ataca la decisión o sentencia que pone fin a una instancia o actuación; se refieren los dos (2) casos a situaciones de orden procesal dentro de la acción de tutela, y además se trata de actuaciones que se surten con posterioridad a la decisión de una instancia o actuación.
c) La razón o fundamento de la existencia de un término perentorio para la presentación del escrito de impugnación del fallo es el bien jurídico fundamental y superior de la seguridad jurídica que motiva a ésta Corporación a establecer un término perentorio para la presentación de la solicitud de nulidad, como es, el determinar en forma clara y precisa la oportunidad para el ejercicio de una facultad procesal, en virtud del principio de la preclusión que orienta en forma general la actividad procesal y en aras de salvaguardar valores del derecho como la seguridad jurídica y la justicia.

Dicho término deberá contarse a partir de la fecha en que se notifique a las partes, la sentencia respectiva. Al respecto, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las sentencias en que se revise una decisión de tutela deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes por el medio que éste considere más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto por el artículo 16 ibídem. En conclusión, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 contra sentencias de la Corte Constitucional proferidas en desarrollo de los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y décimo del artículo 241 de la Constitución Política Colombiana, no procede recurso alguno ni solicitud de nulidad alguna. Excepcionalmente y como única excepción procede la solicitud de nulidad contra las sentencias que dicten las Salas de Revisión por irregularidades cometidas en la sentencia; y la única causal de nulidad es la violación al debido proceso; o sea del artículo 29 de la Constitución. Todas las irregularidades cometidas antes de la sentencia no pueden ser alegadas, después de producida la sentencia y quedan saneadas al ser proferida la misma. La solicitud de nulidad de las sentencias que profieran las Sala de Revisión de esta Corporación, debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma; acto de notificación que cumple el juez o tribunal que profirió el fallo de primera instancia; debiendo dejar constancia de la fecha de la notificación y del medio empleado y que el juez consideró más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

De la notificación de las providencias judiciales en materia de tutela

La notificación consiste en el acto material de comunicación a través del cual se ponen en conocimiento de las partes y de los terceros interesados las decisiones proferidas por las autoridades públicas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales. De esta manera, el acto procesal de notificación responde al principio constitucional de publicidad de las actuaciones públicas, mediante el cual se propende por la prevalencia de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (artículos 29 y 229 de la Constitución Política), dado que se garantiza el ejercicio de los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico. De suerte que, la notificación del inicio y de las distintas actuaciones efectuadas en desarrollo de un proceso, permiten hacer valederos los derechos procesales constitucionales de los asociados, ya que faculta a las partes y a los intervinientes tanto para oponerse a los actos de la contraparte como para impugnar las decisiones adoptados por la autoridad competente dentro de los términos previstos en la ley.

En cuanto a la notificación de las actuaciones proferidas en sede tutela, la Corte ha precisado el alcance del artículo 16 Del decreto 2591 de 1991 y, en particular, de la expresión “por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”, con la finalidad de garantizar la eficacia del derecho de defensa. Así, esta Corporación ha determinado que:

"...Esta disposición no puede en ningún momento considerarse que deja al libre arbitrio del juez determinar la forma en que se debe llevar a cabo la notificación, pues ello equivaldría a permitir la violación constante del derecho fundamental al debido proceso. La norma en mención debe interpretarse y aplicarse en concordancia con el inciso segundo del artículo 5o. del decreto 306 de 1992 que señala: 'El juez velará porque de acuerdo con las circunstancias, el medio y la oportunidad de la notificación aseguren la eficacia de la misma y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa'. Así, entonces, dentro del deber del juez de garantizar a las partes el conocimiento y la debida oportunidad para impugnar las decisiones que se adopten dentro del proceso, deberá realizarse la notificación de conformidad con la ley y asegurando siempre que dentro del expediente obre la debida constancia de dicha actuación. Para realizar lo anterior, el juez, en caso de ser posible y eficaz, bien puede acudir en primer término a la notificación personal; si ello no se logra, se debe procurar la notificación mediante comunicación por correo certificado o por cualquier otro medio tecnológico a su disposición, y, en todo caso, siempre teniendo en consideración el término de la distancia para que pueda ejercer las rectas procesales correspondientes....".

Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto, surge para la Corte el siguiente interrogante: ¿Cuándo se entienden efectivamente notificadas las providencias proferidas en sede de tutela? Al respecto, esta Corporación ha sostenido que no basta con la remisión del telegrama para estimar efectuada la notificación de las decisiones emanadas en sede de tutela, sino que es necesario dejar constancia de que la persona notificada recibió efectivamente la comunicación y que, por consiguiente, se entero de la determinación adoptada. Así, esta Corte ha manifestado que:

"...No basta para entenderse surtida la notificación en los términos del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, con la introducción al correo del telegrama- que contiene el oficio emanado del despacho judicial por medio del cual se comunica a los interesados, accionante y accionado, la decisión adoptada por el juez de tutela- para los efectos de surtirse la notificación; debe insistir la Sala en que ésta sólo se entiende surtida en debida forma una vez que proferida la providencia judicial, el interesado la conoce mediante la recepción del telegrama que le remite el respectivo despacho judicial, pues sólo con este fin se envía el aviso.

"En otros términos, sólo cuando la persona efectivamente recibe el telegrama por medio del cual conoce de la existencia del fallo, surte los efectos la notificación..." (Auto 013 de 1994 9.

Así, se puede concluir que, a juicio de la Corte, sólo se entiende legalmente surtida la notificación de las distintas actuaciones en sede de tutela, cuando las partes y los intervinientes tienen pleno conocimiento de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad judicial.

Sobre la notificación de las providencias proferidas en los procesos de tutela se ha expresado de manera reiterada que la notificación no puede entenderse surtida, como parece entenderlo el juez de tutela de instancia, en el momento en el que se hace el envío de la comunicación con ese propósito, sino cuando ésta ha sido efectivamente recibida, de manera que solo a partir de ese momento puede correr el plazo de tres días para la interposición del recurso de apelación.

Procedencia excepcional de la nulidad de sentencias de tutela de la Corte Constitucional

En reiterada jurisprudencia la Corte ha señalado que las solicitudes de nulidad contra de los fallos de la Corte Constitucional sólo pueden prosperar si se verifica la existencia de circunstancias jurídicas verdaderamente excepcionales. En efecto, como lo ha sostenido este Tribunal, “el constituyente de 1991 optó por conferir a los fallos proferidos por esta Corporación en ejercicio del control jurisdiccional, la singular consecuencia de la cosa juzgada constitucional, es decir que cuentan con un carácter definitivo, obligatorio para autoridades y particulares (C.P., arts. 241 y 243), cuya vigencia en forma permanente dentro del ordenamiento jurídico se fundamenta ‘por razones de seguridad jurídica y en virtud de la necesidad de que prevalezcan los postulados y valores que consagra la Carta Magna’ .” Sin duda, los problemas jurídicos sobre el alcance y los efectos de los derechos constitucionales fundamentales suscitan debate en la medida en que sean tratados desde perspectivas diferentes, pero ello no justifica que quien este en desacuerdo con un fallo de revisión acuda a solicitar su nulidad para desencadenar una especie de segunda instancia. Por eso la Corte ha dicho:

“Con respecto a los posibles desacuerdos acerca de la argumentación de la sentencia cuya nulidad se solicita, ha dicho esta Corporación:

“Del carácter excepcional de la nulidad, se colige que no constituye nulidad la discrepancia que tenga la peticionaria sobre criterios jurídicos que se expresen en el fallo, sobre el estilo empleado por la Sala de Revisión en la redacción de la sentencia, la mayor o menor extensión de la misma, o la pertinencia de las citas que se hagan. Por consiguiente, la opinión de la doctora Abril Chávez sobre la falta de claridad y análisis de la sentencia y sobre no aportar nada a la jurisprudencia, fuera de ser expresiones descomedidas, no son razones para revivir un proceso que ha finalizado. Tampoco lo es la opinión de la peticionaria de que se le ha denegado justicia; ya que hubo sentencia, la decisión está motivada y el hecho de que la pretensión no hubiera prosperado no significa denegación de justicia.”

A través de la solicitud de nulidad no se puede pretender reabrir un debate que ya ha sido cerrado en las discusiones de la Sala de Revisión o la Sala Plena.”

La Corte ha señalado que la violación del debido proceso que puede dar lugar a la nulidad de una sentencia de una Sala de Revisión se puede presentar en varias hipótesis:

“Por lo tanto, para la pretendida declaración de nulidad de una decisión adoptada por la Corte, debe demostrarse plenamente la violación al debido proceso, bien por el desconocimiento de las reglas aplicables al respectivo procedimiento constitucional a surtir, o bien por la violación de la cosa juzgada constitucional o por el cambio de jurisprudencia con su decisión, ya que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 exige un pronunciamiento del pleno de la Corte para que pueda producirse dicho cambio. En tal caso, habría que expedir las medidas correctivas pertinentes para recobrar la normalidad de la vigencia del sistema jurídico constitucional que se ha visto alterado. (Auto 016 de 1 de marzo de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis. Solicitud de nulidad contra la sentencia T-973 de 1999. La Corte resolvió denegar la solicitud formulada).”

De otra parte, la Corte interpreta restrictivamente las causales de nulidad contra los fallos judiciales con miras a evitar el abuso de este mecanismo y a poner fin definitivo a las controversias judiciales. Ha dicho la Corte a este respecto:

“En la Corte Constitucional se han tramitado nulidades, aún después de proferido el fallo; pero la Corporación ha advertido que “debe adoptarse el máximo de cuidado, porque de lo contrario se podrían cometer injusticias, perderían seriedad los fallos y se podría usurpar jurisdicción al revivir procesos legalmente concluidos” .

En particular ha insistido la Corte que “la sola circunstancia de que el actor o alguno de los intervinientes dentro del proceso no compartan los argumentos expuestos por la Corporación en su providencia no es elemento suficiente para que pueda prosperar la pretensión de su nulidad” (Auto del 27 de junio de 1996).” Respecto del cambio de jurisprudencia como causal de nulidad específicamente invocada por el solicitante en esta oportunidad, la Corte ha reiterado lo siguiente:

“1.3 En materia de solicitudes de nulidad contra las sentencias, la Sala Plena de la Corte Constitucional, con un criterio esencialmente restrictivo ha declarado su procedencia en situaciones excepcionales. Concretamente, cuando se vulnera el derecho al debido proceso. Esta Corporación ha considerado que, en ciertos casos, y dadas determinadas condiciones, es procedente solicitar la nulidad de una Sentencia dictada por una Sala de Revisión, cuando ésta cambia la jurisprudencia. Con todo, ha dejado claro que “(…) la trasgresión implícita en ese motivo de nulidad (1) no puede contraerse a diferencias accidentales entre casos aparentemente iguales, ni (2) consiste en la utilización de expresiones en apariencia contrarias a la doctrina establecida pero sólo aplicables al asunto en estudio, (3) ni tampoco en la exploración de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias excepcionales.”


Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.

Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.

Del término para impugnar las sentencias de tutela

En relación con lo expuesto, esta Corporación ha sostenido que la impugnación de las providencias de tutela constituye un derecho de rango constitucional, a través del cual se busca que el superior jerárquico de la autoridad judicial que realizó el pronunciamiento, evalúe nuevamente los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, ya sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia. Precisamente, la Corte ha determinado que:

"...Dispone el artículo 86, inciso 2°, de la Constitución Política, refiriéndose al fallo mediante el cual se resuelve acerca de una acción de tutela: '...podrá impugnarse ante el juez competente...'...
.
...Como lo dijo esta misma Sala en auto del 7 de septiembre de 1993, estamos ante un derecho, reconocido directamente por la Carta a las partes que intervienen dentro del proceso, para que, si la decisión adoptada no es favorece o no les satisface, acudan ante el juez competente según la definición que haga la ley - el superior jerárquico correspondiente, al tenor del articulo 32 del Decreto 2591 de 1991 -, en solicitud de nuevo estudio del caso. Se trata, pues, de un derecho de naturaleza constitucional cuyo ejercicio no depende de la procedencia o improcedencia de la acción..." (Sentencia T-034 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Subrayado por fuera del texto original).

Sin embargo, el ejercicio oportuno del derecho de impugnación exige su interposición dentro del término perentorio que establece el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, es decir: “Dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo (...)”. Al respecto, resulta trascendental el pronunciamiento efectuado por esta Corporación, en relación con la forma de contar dicho término. Así, la Corte ha señalado que:

“Por último, cabe advertir que la notificación por telegrama a que hacen referencia las normas citadas, debe realizarse teniendo en cuenta que por este medio el peticionario pueda enterarse pronta y eficazmente de la sentencia de tutela. Respecto del término para impugnar el fallo, conviene remitirse a lo dispuesto en el artículo 4o. del decreto 306 de 1992 donde se señala que para ‘la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto’. Con base en lo anterior, es necesario remitirse al artículo 120 C.P.C. que prevé: ‘Todo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que la conceda (...)’. De acuerdo con lo anotado, se puede afirmar que el deber del juez se limita a enviar el telegrama a la dirección que el interesado ha señalado en su petición, contándose el término de impugnación a partir del día siguiente en que se haya efectivamente recibido, siempre y cuando esto sea plenamente demostrable, o, en su defecto, a partir del día siguiente de su envío, según la constancia que se encuentre en el expediente” .

En otra oportunidad, esta Corporación sostuvo:

“...sólo cuando la persona efectivamente recibe el telegrama por medio del cual conoce de la existencia del fallo, surte los efectos la notificación, por lo que los tres días de que trata la norma ibídem [artículo 31 del decreto 2591 de 1991] deberán empezar a contarse a partir del día siguiente a aquel en que la persona efectivamente conoció o recibió el telegrama...” .

Así las cosas, solamente cuando la persona notificada recibe el telegrama, es decir, cuando efectivamente puede conocer la decisión, empieza a correr el término de tres días de que dispone el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, para impugnar la determinación de instancia.

La notificación del auto que concede la impugnación es una garantía necesaria para que las partes y los demás intervinientes que no impugnaron la decisión ejerzan el derecho de defensa y soliciten la práctica de pruebas dentro del trámite de la segunda instancia de la acción de tutela. En esa medida, la omisión del juez de llevar a cabo la notificación puede constituir una vulneración del derecho al debido proceso de quienes no fueron notificados de conformidad con las normas que regulan el procedimiento respectivo.


Artículo 32. Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...32, ...del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Sentencia C-1716 de 2000. Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

La Sentencia C-018 de 1993, al estudiar la palabra "eventual" en lo que hace a la revisión de sentencias de tutela, resolvió en parte el cuestionamiento planteado por el actor que hoy se evalúa. Luego de examinar las disposiciones constitucionales y legales que obligan a la Corte en el contexto de la revisión de los fallos producidos por los jueces de instancia en todo el país, concluyó:

"En ninguna parte del [artículo] 241.9 [de la Constitución] se está consagrando la obligatoriedad de la revisión de todos los fallos de tutela y (...), sólo en gracia de discusión, [la Corte] entrará a rebatir los argumentos del actor, así: es más importante, en razón de su contenido y alcances, la revisión eventual que la obligatoria, porque justamente la labor de la Corte en materia de tutela es de orientación, consolidación de la jurisprudencia y pedagogía constitucional, todo lo cual se logra más eficientemente con unos fallos preseleccionados por su importancia y su carácter paradigmático, que con toda una suerte de sentencias obligatorias y numerosas, la mayoría de las cuales terminarían siendo una repetición de casos idénticos, que convertirían a la Corte Constitucional en una tercera instancia ahogada en un mar de confirmaciones de sentencias."

Este argumento resolvió el cuestionamiento hecho por el actor en ese entonces, a la objeción que éste presentó sobre el carácter "eventual" de la revisión de los fallos de tutela; justificó el pronunciamiento de fondo sobre ciertos casos y no sobre todos en dos hechos: no existe obligación de revisar cada uno de los casos de tutela que llegan a la Corte Constitucional, y es mucho más fructífero y efectivo el trabajo que se hace con unos pocos casos significativos e importantes.

El proceso de selección de tutelas para revisión. El demandante equipara la revisión eventual de los fallos de tutela a una "selección al azar". Esto en nada corresponde al tratamiento que se da a los expedientes de tutela que, por mandato de los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política llegan a revisión obligatoria en la Corte Constitucional. De acuerdo con el Reglamento Interno de la Corporación, cada mes dos Magistrados integran una Sala de Selección, y tienen a su cargo la escogencia de los expedientes de tutela para revisión. Tendente a llevar a cabo esta función, la Secretaría General de la Corte les suministra reseñas esquemáticas de todas las tutelas que llegan a la Corte durante el mes anterior, es decir, de TODOS los expedientes que corresponden a las demandas de este tipo que se presentan en el país. Esa reseña es el sucinto y conciso recuento de cada proceso, resultado de un cuidadoso examen del expediente: el encargado de analizar el caso, a más de consignar sus datos básicos de identificación (nombre del actor, demandado, derecho invocado, hechos de la demanda) revisa los fallos de instancia, las pruebas en que se sustentan, y realiza una anotación en caso de encontrar una posible violación a los derechos fundamentales de quien interpone la tutela.. Dado que en estas "Salas de Selección" la gran mayoría de fallos son excluidos de revisión posterior, existe la posibilidad de insistir en el estudio del caso por la Corte: cualquier Magistrado o el Defensor del Pueblo puede solicitar, por iniciativa propia o atendiendo la petición de un ciudadano, la elección de un expediente para revisión por la Corte, si considera que el caso lo amerita. Los integrantes de la Sala de Selección, nuevamente tienen la última palabra.

Los expedientes no seleccionados. El demandante se queja de que "queda sin revisión una cantidad mayor a la seleccionada"; pero ello no quiere decir que los involucrados en esos casos estén "en el limbo a donde no llega la aplicación de justicia", pues las razones para ‘descartar’ un expediente, tal y como puede deducirse de la explicación anterior, no tienen que ver con criterios discriminatorios, el azar o la ligereza en el examen de los casos. Cada uno de los fallos que llega a la Corte es estudiado, pero no todos ameritan revisión, y la razón es simple: la gran mayoría de ellos contiene decisiones de instancia que son correctas, y la protección de un derecho, o su negación, han sido ordenadas de acuerdo con la Carta y la jurisprudencia de esta Corporación. En esa medida, resultaría inoficioso, y contrario a los principios de igualdad, economía y eficiencia, que la Corte se pronunciara expresamente sobre cada uno de los casos que le son remitidos. A través del mecanismo descrito, la Corte revisa a fondo cada una de las decisiones que a ella llegan y, si detecta la vulneración de algún derecho o principio fundamental, que no fue identificada por el juez de instancia, o la orden impartida por este último no restablece por completo los derechos vulnerados, retoma el caso y se pronuncia expresamente para subsanar el error. Al respecto ha dicho la Corporación:

"El artículo 86 de la Constitución consagra la revisión eventual, por esta Corte, de las decisiones proferidas por los jueces en materia de tutela. Se trata, a la luz del precepto superior, de un examen constitucional que recae sobre las providencias judiciales que han resuelto en materia de amparo. La Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, verifica la conformidad de esas determinaciones con los principios y fundamentos de la Constitución Política, con el objeto de unificar la jurisprudencia y para trazar pautas doctrinales que permitan la solución, con arreglo a los mandatos supremos, de posteriores casos, similares a los ya vistos. En tal sentido, los casos concretos que los jueces de tutela ya han estudiado y sobre los cuales han proferido decisión, favorable o desfavorable a la protección pedida, no constituyen el motivo primario de la revisión constitucional. El objetivo del análisis que emprende la Corte es el de arrojar luz sobre el alcance y contenido sistemático de las normas fundamentales relativas a derechos de esa misma índole, formulando las directrices de interpretación y aplicación que han de ilustrar sucesivas decisiones judiciales. Ello, a propósito de los casos escogidos, que son paradigmas de los cuales parte la Corte para establecer su doctrina constitucional y la jurisprudencia.

Claro está, si el caso tomado por la Corte como ejemplo para sentar su doctrina ha sido resuelto en contravía de la Constitución, es preciso que corrija la providencia dictada y, asumiendo el papel de juez de tutela en concreto, disponga lo necesario para ajustar la decisión a la Carta Política. La Corte ejerce por este camino una de las más importantes formas de control de constitucionalidad, que recae en principio sobre actos judiciales y que se proyecta, a través de la doctrina y la jurisprudencia que trace, sobre el futuro entendimiento y aplicación de la Carta, en procesos y actuaciones posteriores, por todos los órganos y funcionarios del Estado y por los particulares. Así, pues, la revisión ante la Corte no es una instancia adicional a las ya surtidas ni constituye un momento procesal forzoso que pudiera tenerse como aplicable a todas las controversias de tutela. Por tanto, la selección de casos singulares para revisión constitucional no es un derecho de ninguna de las partes que han intervenido en los procesos de amparo, ni tampoco de los jueces que acerca de ellos han resuelto. La Corte Constitucional revisa esos fallos "eventualmente", como lo dice la Constitución, es decir, puede no revisarlos, si no lo tiene a bien, y la decisión de no hacerlo es discrecional, de manera que no se quebranta derecho subjetivo alguno por decidir la Corte que se abstiene de escoger un determinado proceso con tal fin. En esas ocasiones, el efecto jurídico de la no selección es concretamente el de la firmeza del fallo correspondiente, bien que haya sido de primera instancia, no impugnado, o de segundo grado.”


Valga anotar que el asunto que en este acápite se analiza no es asimilable a la situación que se presenta cuando la Corte Constitucional, a través de su correspondiente Sala de Selección, se abstiene de escoger un fallo de tutela para su revisión. En este caso no se trata de analizar las razones que la parte interesada aduce con el propósito de invalidar una sentencia que considera viciada, pues no se está en presencia de recurso alguno. Lo que hace la Corte es ejercer una potestad que directamente le confiere la Constitución de establecer si en un determinado fallo, al contradecir una doctrina sentada por la Corporación, se ha desconocido un derecho fundamental del actor y, por contera, se ha vulnerado, por ese mismo hecho, el principio de igualdad. No hay de por medio una demanda cuyo petitum deba ser analizado y respondido mediante una sentencia de mérito, que acoja o deseche las razones del actor. Es el propio Constituyente el que ha dispuesto que el proceso de tutela concluya en la segunda instancia, si hay impugnación, o en la primera si no la hay, y que la revisión eventual por la Corte tenga por objeto el que arriba se anotó.

El valor de la revisión de los fallos de tutela por la Corte Constitucional

La Constitución misma previó un proceso especial contra cualquier falta de protección de los derechos fundamentales: la revisión de las sentencias de tutela proferidas por los jueces constitucionales (art. 86 inciso 2º C.P.). La revisión que lleva a cabo la Corte Constitucional incluye las vías de hecho de los mismos jueces de tutela. Se trata de un mecanismo especial para garantizar el cierre del sistema jurídico por el órgano constitucional encargado de salvaguardar la supremacía de la Constitución. La revisión de las sentencias de tutela abarca tres dimensiones: 1) el deber de remitir a la Corte Constitucional la totalidad de los fallos de tutela adoptados por los jueces de la República para su eventual revisión; 2) los efectos de la decisión de la Corte respecto de cada uno de los casos a ella remitidos y 3) el ámbito del control ejercido por la Corte cuando decide revisar un fallo de tutela.

Primero, el deber de remisión de todos los fallos de tutela a la Corte Constitucional obedece a la necesidad de que sea un órgano centralizado al cual se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución el que finalmente determine cuáles son los fallos de tutela que representan una aplicación adecuada de los derechos constitucionales y así ejerza la tarea de unificación jurisprudencial en materia de derechos fundamentales y de desarrollo judicial de la Constitución. Con esta decisión el Constituyente ha creado el mecanismo más amplio, y a la vez eficaz, para evitar que los derechos fundamentales no obtengan la protección que merecen como principios medulares de la organización política colombiana. Es así como la Corte Constitucional debe mirar la totalidad de las sentencias de tutela, bien sea para seleccionar las sentencias que ameritan una revisión o para decretar su no selección pero en cualquiera de estos dos eventos debe estudiar el fallo de instancia y adoptar una decisión al respecto. Por otra parte, en el proceso de selección, cualquier persona tiene la posibilidad de elevar una petición ante la Corte para que una determinada sentencia sea escogida porque, a su juicio, incurrió en un error, incluso si éste no tiene la entidad y la gravedad para constituir una vía de hecho.

Segundo, la decisión de la Corte Constitucional consistente en no seleccionar para revisión una sentencia de tutela tiene como efecto principal la ejecutoria formal y material de esta sentencia, con lo que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Salvo la eventualidad de la anulación de dicha sentencia por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley, la decisión de excluir la sentencia de tutela de la revisión se traduce en el establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva. De esta forma se resguarda el principio de la seguridad jurídica y se manifiesta el carácter de la Corte Constitucional como órgano de cierre del sistema jurídico. Tercero, el ámbito del control que ejerce la Corte cuando adelanta el proceso de selección de fallos de tutela es mucho más amplio que el efectuado respecto de las vías de hecho. En otras palabras, la Corte no se limita a seleccionar los fallos de tutela arbitrarios, sino que además escoge fallos que así no se hayan situado en los extramuros del orden jurídico, representan interpretaciones de los derechos que plantean un problema valioso para el desarrollo jurisprudencial de la Constitución ya que el Decreto 2591 le confiere esa facultad. Pero, obviamente, cuando un fallo de tutela constituye una vía de hecho, éste es contrario a la Constitución y existen poderosas razones para que forme parte de las sentencias de instancia seleccionadas para ser revisadas por esta Corte. Así la institución de la revisión se erige, además de las funciones ya mencionadas, como una control específico e idóneo de los fallos de instancia que violan de manera grosera la Constitución, esto es, son una vía de hecho. El procedimiento de revisión es, por tanto, un mecanismo expresamente regulado en la Constitución con el fin de brindar una protección óptima a los derechos fundamentales en atención a la importancia que ellos tienen para las personas y el sistema democrático y constitucional de derecho. Ninguna otra acción, sea constitucional o legal, goza de un mecanismo equivalente al de la revisión de la decisión judicial. Y no podía ser de otra manera, dada la función confiada a la la Corte Constitucional para la constante defensa de los derechos fundamentales.

Cosa juzgada constitucional y cosa juzgada ordinaria

Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional ), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.

De conformidad con lo establecido en el artículo 241 de la Constitución Política de 1991, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos” señalados en la norma, en consecuencia la atribución de competencias dada a la Corte Constitucional, fue regulada íntegramente por el Constituyente en la Carta Política y emana directamente de sus preceptos. En desarrollo de la competencia conferida en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Carta y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional tiene la función de revisar de manera eventual, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales y en cumplimiento de esta función ejerce su papel como supremo guardián de los derechos y libertades fundamentales. De acuerdo con lo regulado en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, para la revisión de los fallos de tutela, se designará dos de sus magistrados para que seleccionen, “sin motivación expresa y según su criterio”, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas.

La revisión eventual por parte de la Corte Constitucional no configura una tercera instancia, pues como se afirmó en Auto de Agosto 1º de 1996: “…no ha sido prevista por la Constitución para dar a las partes nueva posibilidad de atacar las determinaciones judiciales de primero y segundo grado. Su sentido y razón consisten en asegurar que, por parte del tribunal que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, se unifiquen los criterios con base en los cuales ella se interpreta y aplica en materia de derechos, se elabore la doctrina constitucional y se tracen las pautas de la jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos, sobre el alcance de los principios, postulados, preceptos y reglas de la constitución, corrigiendo de paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores de equivocadas interpretaciones y decisiones judiciales.” Así entonces, en materia de revisión de las Sentencias de tutela por la Corte Constitucional, la Constitución no ordena a esta Corporación seleccionar y revisar todos los fallos de tutela como lo afirma el peticionario, sino que le concede libertad en la escogencia en forma autónoma y discrecional, según los criterios y los objetivos que ella misma determine o los que juzgue pertinentes para la protección de los derechos fundamentales.

Esta discrecionalidad implica que la Corte tiene plena libertad para determinar cuáles procesos son estudiados por ella, sin que la ley, ni ninguna otra regulación de menor jerarquía, puedan obligarla a seleccionar un determinado caso de tutela, o una cierta cantidad de los mismos. En Sentencia C-037 de 1996, la Corte precisó que la facultad de selección es “una atribución libre y discrecional de la Corporación para revisar los fallos de tutela que sean remitidos por los diferentes despachos judiciales, con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico colombiano”.

Por su parte, en Auto 031A del 30 de abril de 2002, la Corte afirmó que las Sentencias de las Salas de Revisión orientan la interpretación de las sentencias unificatorias y precisan su alcance en otros casos concretos, encauzando así la labor de los jueces en las instancias. Además, en aquellos temas donde no haya alguna posición de la plenaria, las salas de revisión cuentan con un amplísimo margen de análisis, pues además de crear la jurisprudencia, establecen los parámetros que deberán atender los jueces de instancia. En consecuencia, la labor sistémica de la Corte no está reservada solamente a la Sala Plena, sino también a cada una de las Salas de Revisión. Por último es preciso reiterar que la facultad discrecional de revisión implica también que el papel de la Corte no consiste en corregir todos los eventuales errores en que hayan podido incurrir los jueces al decidir los casos, sino que busca unificar la doctrina sobre el alcance de los derechos fundamentales. En la Sentencia T-269 de 1995, ha dicho esta Corporación: “El objetivo primordial de la revisión eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos preceptos.

Por supuesto, es indispensable que el caso particular, a partir de ese examen, sea también resuelto por la Corte, bien confirmando, ya modificando o revocando los fallos de instancia. Pero tal resolución no es el único ni el más importante propósito de la revisión y viene a ser secundario frente a los fines de establecimiento de la doctrina constitucional y de unificación de la jurisprudencia, que tienen un sentido institucional y no subjetivo.” Así entonces, contra los autos proferidos por las Salas de Selección no procede causal alguna de nulidad, toda vez que la escogencia de los casos de revisión, constituye un trámite “eventual” (Art.86 C.P.), realizado “sin motivación expresa y según su criterio” (Art. 33 Dto. 2591/91), fundamentado en precisas facultades que le confieren a esta Corporación discrecionalidad, libertad y autonomía, de conformidad con los criterios y los objetivos que ella misma determine.


Artículo 33. Revisión por la Corte Constitucional. La Corte Constitucional designará dos de sus Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte o el Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por éstos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...33 ...del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Decreto 262 de 22 de febrero de 2000. ARTÍCULO 7°. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: ...12. Solicitar ante la Corte Constitucional la revisión de fallos de tutela, cuando lo considere necesario en defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.


Artículo 34. Decisión en Sala. La Corte Constitucional designará los tres Magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los Tribunales de Distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente.

Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...34 del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad.

Unificación de jurisprudencia de tutela . Se tacha de inconstitucionalidad la unificación de la jurisprudencia de tutela por parte de la Corte Constitucional, pues, al sentir de los actores, ello contraría el artículo 230 de la Carta, según el cual la jurisprudencia es criterio auxiliar pero no obligatorio para los jueces. En la norma acusada se regula el tema relativo a las sentencias de la Corte Constitucional en materia de revisión de tutelas y no a los demás asuntos de constitucionalidad de que trata el artículo 241 de la Carta. Con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 se busca específicamente unificar las sentencias de revisión de tutela de la Corporación. Ello por cuanto la jurisprudencia de la Corte debe ser universal, coherente y consistente, con el ánimo de realizar el principio de igualdad material (art. 13 de la Carta), en virtud del cual se debe conferir igual tratamiento a situaciones similares, así como propiciar un mínimo de certeza en el tráfico jurídico. Tales atributos de la jurisprudencia constitucional requieren de la existencia de un mecanismo de unificación, toda vez que la Corte Constitucional, de conformidad con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, falla los asuntos de tutela mediante las diferentes salas de revisión, cada uno de ellas encabezada por uno de los Magistrados de la Corporación, de suerte que existen tantas salas de revisión de sentencias de tutela como Magistrados de la Corte. Por eso no es de extrañar que en un punto concreto del discurso jurídico constitucional no exista unidad de criterios entre una y otra sala de la Corporación. Tal fenómeno es perfectamente viable y natural. Para resolver entonces la falta de unidad que producirían pronunciamientos disímiles de las distintas salas de revisión de tutela es que se ha establecido justamente la norma acusada. De allí su pertinencia, su razonabilidad y su constitucionalidad. Lo anterior adquiere mayores dimensiones si se tiene en cuenta que la revisión de sentencias de tutela por parte de la Corporación es eventual, esto es, no se revisan todas las sentencias sino tan sólo aquellas que sean seleccionadas por tener un carácter paradigmático. Tal carácter tiene dos implicaciones: es obligatorio y es didáctico. Lo obligatorio proviene de los artículos 243 de la Carta y 46 del Decreto 2067 de 1991; lo didáctico del artículo 41 idem. Por tanto mal haría la Corte en contribuir a la didáctica constitucional mediante sentencias contradictorias, que antes que educar desorientan y crean confusión. Para ello entonces se creó el mecanismo unificador regulado en la norma que nos ocupa. Ahora bien, del hecho de que la Corte disponga de instrumentos para solucionar los problemas resultantes de sentencias contradictorias no se sigue necesaria y fatalmente que los demás jueces de la República tengan forzosamente que seguir dicha jurisprudencia. Una cosa no conduce a la otra. Por otra parte la norma acusada es concordante con el artículo 243 de la Constitución, que dice: Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

Ahora bien, la fuerza jurídica de las sentencias de revisión de tutela de la Corte está relacionada con la función que cumple la jurisdicción constitucional en materia de defensa y protección de los derechos fundamentales. La competencia de revisión eventual y autónoma (CP art. 241.9) depositada en la Corte Constitucional -como cabeza de la jurisdicción constitucional, supremo guardián y máximo intérprete de la Carta-, hace que el interés principal de las sentencias de revisión no sea resolver el caso específico sino sentar una doctrina cuyo destinatario es el país entero, de forma que la sujeción a ésta por parte de las autoridades y los particulares vaya forjando una cultura de respeto de los derechos fundamentales. Aún cuando los efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio de la ley" a que están sujetos los jueces según lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución. La Corte Constitucional ejerce una función democrática primordial al revisar las sentencias de tutela y al fijar con su doctrina los valores políticos acogidos por el constituyente, de forma que los derechos fundamentales sean actualizados constantemente y se racionalice la solución de los conflictos sociales. La jurisdicción constitucional, por medio de su jurisprudencia y su doctrina, es un importante mecanismo de integración política y social. Las decisiones de tutela de la Corte Constitucional, se reitera, no se limitan a resolver el conflicto particular sino que tienen un efecto pedagógico que afianza y arraiga el papel rector de la Constitución en el arbitraje social y la regulación de la vida en comunidad. La jurisprudencia constitucional de derechos fundamentales cumple así una triple función legitimadora: es marco de referencia para las autoridades y los particulares, asegura la efectividad de los derechos, principios y deberes consagrados en la Constitución y genera el consenso social indispensable para la convivencia pacífica. En este contexto y no en otro es que debe entenderse la fuerza jurídica de las sentencias de revisión que profiere la Corte Constitucional.

De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, para que un cambio jurisprudencial no se considere arbitrario, éste debe obedecer a razones poderosas que lleven no sólo a modificar la solución al problema jurídico concreto sino que prevalezcan sobre las consideraciones relativas al derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica que invitarían a seguir el precedente. Dentro de tales razones la Corte encuentra que, en este caso, las más pertinentes aluden a los siguientes puntos:

i. Un cambio en el ordenamiento jurídico que sirvió de referente normativo para la decisión anterior, lo cual también incluye la consideración de normas adicionales a aquellas tenidas en cuenta inicialmente.

ii. Un cambio en la concepción del referente normativo debido, no a la mutación de la opinión de los jueces competentes, sino a la evolución en las corrientes de pensamiento sobre materias relevantes para analizar el problema jurídico planteado.

iii. La necesidad de unificar precedentes, por coexistir, antes del presente fallo, dos o más líneas jurisprudenciales encontradas.

iv. La constatación de que el precedente se funda en una doctrina respecto de la cual hubo una gran controversia.

Precedente en Sentencia de constitucionalidad. Al existir un fallo previo sobre la misma materia de que trata la presente demanda, pero que fue declarado exequible, nos encontramos ante un precedente respecto del cual la Corte tiene diversas opciones. La primera, es seguir el precedente, en virtud del valor de la preservación de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la Constitución y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte . La segunda alternativa es apartarse del precedente, esgrimiendo razones poderosas para ello que respondan a los criterios que también ha señalado la Corte en su jurisprudencia, para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores . También puede la Corte llegar a la misma conclusión de su fallo anterior pero por razones adicionales o diversas.

Respecto de la observancia o aplicación de la doctrina constitucional consignada en los fallos de tutela, la Corte Constitucional, en la sentencia T-175/97, reiteró y precisó que la función que cumple la Corte en la revisión de los fallos de tutela consiste en unificar a nivel nacional los criterios judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales, precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional que es obligatoria para los jueces en todos los casos en que no haya normas legales exactamente aplicables al caso controvertido. Igualmente, el principio de autonomía funcional del juez no implica ni se confunde con la arbitrariedad del fallador al aplicar los mandatos de la Carta Política. En dicha providencia se insistió en que las pautas doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas "indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido, ignoran o contrarían la doctrina constitucional no se apartan simplemente de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad. Igualmente, se puso de presente que la Corte Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus alcances cuando revisa las sentencias proferidas al resolver sobre acciones de tutela, toda vez que en tales ocasiones, sin perjuicio del efecto particular e inter partes del fallo de reemplazo que deba dictar cuando corrige las decisiones de instancia, fija el sentido en que deben entenderse y aplicarse, consideradas ciertas circunstancias, los postulados y preceptos de la Constitución. Finalmente, se ha reiterado que resultaría inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si ello únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del caso examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer su doctrina.

Obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Constitucional . El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirá efectos en el caso concreto”. Ello ha dado pie para que algunas autoridades judiciales consideren que las sentencias proferidas por la Corte en ejercicio de su función constitucional, no vincula sino a las partes en el proceso. La jurisprudencia se ha ocupado de este asunto en innumerables ocasiones y ha señalado que la función de la Corte, en materia de derechos constitucionales, consiste en lograr “la unidad interpretativa de la Constitución” , razón por la cual se ha entendido que la doctrina constitucional en la materia es obligatoria , en especial, la ratio decidendi , que construye el precedente judicial . De ahí que la Corte haya considerado que existe vía de hecho cuando el juez se aparta, sin justificar debidamente su posición, de las decisiones de la Corte Constitucional .


Frente a solicitudes de nulidad por presuntos cambios de jurisprudencia realizados por salas de revisión de tutela como la presente, la Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar que “(m)ientras no sacrifique el principio de la cosa juzgada constitucional, la Corte, (…) puede alterar su jurisprudencia, según (1) los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad, (2) la evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad, (3) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico y (4) la composición misma del tribunal, (…) (5) las modificaciones que con el paso del tiempo vayan sufriendo las apreciaciones y convicciones de los magistrados, individualmente, en su interpretación del orden jurídico vigente” sin que ello signifique una vulneración del debido proceso, ni comprometa el derecho a la igualdad frente a la aplicación de la ley. Sin embargo, conforme al artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 y al artículo 53 del Acuerdo 05 de 1992, los cambios de jurisprudencia deben ser decididos por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Por lo tanto, la jurisprudencia ha dejado claro que “(d)esde luego, la normatividad establece las reglas mínimas que deben observarse en lo relativo a las mutaciones en la jurisprudencia y señala cómo han de tener lugar.” Dichos cambios, en todo caso, “exigen del juez (1) la verificación razonada de los motivos que lo llevan a variar su entendimiento del orden jurídico y (2) la expresión clara de los fundamentos de su decisión, en el plano interpretativo, para introducir mutaciones o cambios en el rumbo de la jurisprudencia.”


Artículo 35. Decisiones de revisión. Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas.

La revisión se concederá en el efecto devolutivo pero la Corte podrá aplicar lo dispuesto en el artículo 7 de este decreto.


Artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.


Artículo 37. Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.

Sentencia C-054 de 1993. Declarar EXEQUIBLES los artículos 37 ...del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por las razones aquí expresadas.

El que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio.

Sentencia C-616 de 1997. Declarar EXEQUIBLES las expresiones... “bajo la gravedad del juramento”, contenidas en los artículos ... 37 del Decreto 2591 de 1991....

De las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación serán competentes los jueces de circuito del lugar.

Sentencia C-054 DE 1993. Declarar EXEQUIBLES los artículos 37 ...del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por las razones aquí expresadas.


Competencia a prevención y competencia de acciones dirigidas contra medios de comunicacion . Esta Corporación estima que la norma acusada es conforme con la Constitución, por los siguientes motivos. La eficacia de los derechos y de los mecanismos que los garantizan -como la acción de tutela-, depende en buena medida del establecimiento de regulaciones razonables que canalicen su realización. La expedición de normas que hagan viable los preceptos constitucionales, siempre y cuando se adecuen a la Carta, no debe ser vista como un obstáculo para los gobernados sino, por el contrario como un medio para su desarrollo. En este sentido surge entonces la pregunta acerca de si ¿son constitucionales las disposiciones que regulan la competencia para conocer de la tutela? Para responder a esta pregunta es necesario en primer lugar comparar la norma constitucional -artículo 86- con el texto atacado -artículo 37 del Decreto 2591 de 1991-. Y este artículo (86) es concordante con los artículos 257.1 y transitorio 5°.b) de la Carta, que disponen que la territorialidad es un factor de competencia que determina la ley. Esta última competencia requería la no improbación de la Comisión Especial Legislativa, de conformidad con el artículo 6° transitorio superior. De las normas constitucionales citadas se observa que la facultad de los jueces para conocer de un determinado asunto -en este caso la tutela- no es una facultad abierta o ilimitada sino que la propia Carta ha contemplado la posibilidad de que la autoridad competente someta a ciertas reglas el conocimiento de los asuntos judiciales -como todos los demás asuntos estatales, en virtud del principio de legalidad de que trata el artículo 6° idem-. Entonces por la interpretación sistemática de las normas señaladas se infiere sin dificultad que cuando el Decreto 2591 de 1991, expedido por autorización y de conformidad con la Constitución, estableció la competencia de los jueces para conocer de las acciones de tutela, no violó el artículo 86 de la Carta sino que justamente hizo viable su realización en la medida en que fijó parámetros racionales para la realización de este mecanismo tutelar y así garantizar la efectiva protección de los derechos, que es uno de los fines del Estado, según el artículo 2° de la Carta. La fijación de normas para delimitar la competencia de los jueces por el factor territorio, materia, subjetivo o tiempo está pues debidamente autorizada por la Carta. En consecuencia, para esta Corporación la norma acusada se aviene perfectamente con la preceptiva constitucional, compartiendo así esta Corte Constitucional el concepto del señor Procurador General de la Nación.

En otra decisión la Corte sostuvo: obsérvese que la competencia enunciada se tiene "a prevención" por los jueces o tribunales con jurisdicción, no en el sitio en el cual tenga su sede principal el ente administrativo al que pertenecen aquellos a quienes se sindica de vulnerar o amenazar con sus hechos u omisiones los derechos fundamentales, sino "en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud". Por tanto, si el juez ante quien la acción se ha instaurado encuentra que los hechos y situaciones objeto de la controversia han tenido lugar en el área de su jurisdicción, goza en principio de competencia para decidir y está obligado a hacerlo. El que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio.

Competencia a prevención

Los jueces del país cuando fallan una acción de tutela, están actuando como jueces constitucionales y no como jueces ordinarios o naturales. Por ello, sin importar cual sea su especialidad, deberán proceder a fallar las acciones de tutela, pues la norma es muy clara al señalar que el conocimiento de las mismas obedece a dos (2) condiciones básicas: el conocimiento “a prevención”, busca que los principios que rigen el desarrollo y trámite de la acción de tutela, como son prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, tengan plena aplicación en todo el trámite de la tutela; y, que dicho conocimiento a prevención se encuentre en directa relación con el lugar donde los hechos o la omisión adelantada por el ente público o privado, tienen efecto.

Jurisprudencialmente ha sido necesario determinar el alcance de la norma, dado que en ocasiones es difícil determinar el lugar en donde efectivamente ocurren los hechos que vulneran o amenazan los derechos fundamentales que se busca proteger por vía de tutela. Un ente de carácter público o un particular, cuyo ámbito de desarrollo es todo el país, puede desarrollar actuaciones y dejar de hacer otras, que traiga consigo que los efectos puedan darse en un lugar distinto al lugar en que dicha actuación u omisión se concibió. Difícil resultaría pensar por el contrario, que dichas actuaciones u omisiones tuvieran efecto tan sólo en el lugar de la sede administrativa de dichas entidades. En situaciones como la anteriormente descrita la Corte Constitucional ha dicho:

“(…) la competencia (…) se tiene "a prevención" por los jueces o tribunales con jurisdicción, no en el sitio en el cual tenga su sede principal el ente administrativo al que pertenecen aquellos a quienes se sindica de vulnerar o amenazar con sus hechos u omisiones los derechos fundamentales, sino "en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud".

“Por tanto, si, como acontece en el presente caso, el juez ante quien la acción se ha instaurado encuentra que los hechos y situaciones objeto de la controversia han tenido lugar en el área de su jurisdicción, goza en principio de competencia para decidir y está obligado a hacerlo.

“En ese orden de ideas, el domicilio del demandado o el lugar en el cual habitualmente despacha no son factores determinantes de la competencia del juez de tutela. Bien puede ocurrir, por ejemplo, que la actividad en virtud de la cual se vulneran o amenazan derechos fundamentales se desarrolle en un lugar ajeno por completo a la sede o al ámbito de competencia del servidor público contra quien se propone la tutela y, más aún, no puede descartarse que precisamente esa circunstancia sea uno de los elementos que configuran la arbitrariedad o el abuso que ante el juez de amparo se denuncia. Mal puede éste, entonces, abstenerse de tramitar el proceso y de decidir con la celeridad que la materia demanda, remitiendo las diligencias a los jueces con jurisdicción en el lugar de la sede del funcionario y desconociendo la norma legal que deduce la competencia del sitio en el cual han ocurrido los hechos.

“Ahora bien, adicionalmente ha de tenerse en cuenta que, como ya lo ha dicho la Corte, los ministerios ejercen su actividad en todo el territorio de la República, según resulta de los artículos 113, 115 y 208 de la Constitución Política”. (Sentencia T-574 de 1994, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. Negrillas fuera de texto).

En consideración a la anterior jurisprudencia, no existe duda en el sentido de que, el juez de tutela, en aras de dar pleno cumplimiento a los principios que dominan la acción de tutela, tiene el deber de conocer de todas las tutelas presentadas ante su despacho cuando las acciones u omisiones que llevaron al particular a iniciar la acción de tutela, genera efectos materiales al interior de su jurisdicción. Pretender dar una interpretación diferente al artículo 37 del decreto 2591 de 1991, implicaría una dilación injustificada en el trámite de la misma.

Se considera como presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela, que el demandante o presunto afectado, haya solicitado al medio informativo la correspondiente rectificación de la información. Esto, en razón a la presunción de buena fe con que se supone ha efectuado el medio, lo que implica que se le ha de brindar la oportunidad de proceder directamente a corregir la información divulgada. El actor solicitó la rectificación de la información publicada por la demandada la cual fue negada por la Revista Cambio señalando que dicha información se baso en informes oficiales de inteligencia y en la información que resulto de un trabajo periodístico exhaustivo realizado bajo el principio de independencia e imparcialidad en donde se contó con la versión del actor que fue buscada por iniciativa de la Revista Cambio y que incluyo todos los elementos necesarios para que los lectores conocieran una situación en su contexto histórico, en forma completa.


Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.

Sentencia C-054 de 1993. Declarar EXEQUIBLES los artículos ... 38 del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por las razones aquí expresadas.

El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.

Sentencia C-155ª de 1993. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.

La Corte Constitucional reiteró que con base en los artículos 83, 95 y 209 de la Constitución, la actuación temeraria debe ser controlada en aras de lograr la efectividad y agilidad en el funcionamiento del Estado. En aquella oportunidad esta Corporación sostuvo que el abuso desmedido e irracional del recurso judicial, para efectos de obtener múltiples pronunciamientos a partir de un mismo caso, ocasiona un perjuicio para toda la sociedad civil, porque de un 100% de la capacidad total de la administración de justicia, un incremento en cualquier porcentaje, derivado de la repetición de casos idénticos, necesariamente implica una pérdida directamente proporcional en la capacidad judicial del Estado para atender los requerimientos del resto de la sociedad civil.

En lo que se refiere al ejercicio de la citada acción, es bien claro que aquel debe estar enderezado a lograr, si es del caso, la concreta y especifica protección inmediata y efectiva del derecho constitucional fundamental, pudiéndose poner en movimiento las competencias de los jueces en cualquier tiempo y lugar; en consecuencia, el abogado que se pone al frente para adelantar en dichas condiciones el procedimiento breve y sumario que ordena la Carta, debe saber que se trata de una grave responsabilidad, que no puede menos que asumir con especial transparencia y honestidad, puesto que, desde cualquier punto de vista resulta claro que esta expresión no significa que la acción se pueda interponer cuantas veces se quiera, o que queda a discreción del abogado el promoverla a su antojo, en el número de veces que estime más conveniente y en ultimas efectivo. A esta reflexión no escapa ningún profesional del derecho que se encargue de la defensa de los intereses ajenos de aquella índole por semejante vía y, por tanto, debe estar en condiciones de recibir concientemente la eventual sanción que le corresponde. Es claro entonces que, a la luz de la Carta, no es admisible que se adelante dicho procedimiento por unos hechos y que sea leal y honesto el proponer simultánea o posteriormente la misma petición en repetidas oportunidades, con base en los mismos hechos; obsérvese que dicha acción es prevalentemente desritualizada, supone una dinámica de acción judicial extraordinaria y compromete las acciones y las capacidades judiciales del Estado y para efectos de remover inmediatamente el obstáculo causante del agravio o amenaza de violación del derecho. Si esto es así, nada más coherente y ajustado a la Carta que el Legislador disponga como deber del abogado el de presentar dicho reclamo, contentivo de la petición de tutela, por unos determinados hechos, en una oportunidad, no obstante que lo pueda hacer en cualquier momento y lugar, y que se establezca como sanción disciplinaria la suspensión de la tarjeta profesional por la infracción al deber advertido y, en caso de reincidencia, la cancelación de la misma, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.

También deber recordarse que el artículo 95 de la Carta es categórico en advertir que "El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades", y que además, el numeral 1o. de la misma disposición constitucional señala con precisión que "Son deberes de la persona y del ciudadano: 1o. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios." En este sentido se refuerza la facultad del legislador para regular el ejercicio de la citada acción y para señalar las sanciones que correspondan a las infracciones causadas al estatuto que establece la regulación, cuando la violación sea producto del ejercicio desleal de un derecho de rango constitucional. Desde esta óptica, tampoco es admisible el argumento que sostiene la presunta violación al derecho constitucional al trabajo que reconoce el artículo 25 de la Constitución; en efecto, el ejercicio de las profesiones es una de las modalidades del aquel derecho fundamental, que de manera especial es objeto de previsiones constitucionales, para efectos de impedir que aquellas se transformen en vehículos incontrolados de comportamientos atentatorios de los derechos de los demás, o del orden publico policivo en sus nociones de moralidad, salubridad y seguridad públicas. Además, dicha vigilancia esta prevista en la Carta y en la ley, dadas las condiciones de reconocimiento social y jurídico que en los regímenes democráticos suelen rodear a quienes ostentan un titulo profesional de acreditación sobre la idoneidad para practicar y adelantar determinadas actividades, y no resulta extraño a dichas regulaciones el establecimiento de sanciones, que comporten la suspensión en la autorización legal y administrativa para ejercerla o la cancelación de la misma, siempre que se adelante la actuación disciplinaria dentro de los cauces y procedimientos legales previstos, y respetando las reglas del debido proceso establecidas por la Constitución. Se observa que para los casos que se deban juzgar bajo las hipótesis del inciso segundo del artículo 38 del Decreto Ley 2591, operan los mecanismos ordinarios de carácter disciplinario previstos por el régimen general de la profesión de abogado, que encuentran fundamento constitucional en el numeral 3o. artículo 256 de la Carta que establece: "Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 3o. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley". El carácter especial y la dinámica propia del procedimiento de tutela, impone a la Ley el compromiso de asegurar la efectividad del citado ejercicio, y es natural que se pueda acudir a la sanción que se prevé en la disposición acusada, ya que cuenta con suficiente respaldo constitucional.

En relación con las dos acciones de tutela presentadas por Ricardo León Giraldo Osorio por los mismos hechos, reitera la Corte la doctrina constitucional en materia de temeridad. Esta Corporación ha manifestado de manera reiterada que la temeridad es “el abuso desmedido e irracional del recurso judicial” . El fundamento de la norma que sanciona la temeridad se encuentra en los artículos 83 y 95 de la Constitución, que se refieren, el primero, a que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe y, el segundo, a los deberes de las personas, como los de: "respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios" y "colaborar en el buen funcionamiento de la administración de la justicia". De conformidad con lo señalado en la sentencia T-014 de 1996 , un actor o su representante legal incurren en conducta temeraria cuando

“...promueve varias veces la acción de tutela con ocasión de unos mismos hechos, sin que exista razón valedera que la justifique. Ya la ley, al exigir a quien interpone una tutela, la manifestación bajo juramento de que no ha hecho con anticipación, apoyado en los mismos hechos y razones de derecho (art. 37, inc. 2º, idem), estableció la prohibición, que en la norma siguiente desarrolla y le atribuye consecuencias. Esas consecuencias a que acaba de aludir, afectan al actor como a su apoderado.... En relación con el demandante, la temeridad puede conducir a que se rechace la demanda, cuando la situación se detecta al momento de resolver sobre su admisión, o, que el negocio se decida mediante sentencia desfavorable, cuando el proceso consiguió todo su desarrollo. Para el apoderado judicial, la norma consagra una sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio profesional “al menos por dos años” o peor todavía, la cancelación de la tarjeta profesional si se establece que el abogado esta reincidiendo en su conducta temeraria”.

Según esa jurisprudencia son varios los requisitos que deben concurrir para que una actuación se considere temeraria:

1. Que se presente una misma acción de tutela, esto es, por los mismos hechos y para reclamar el mismo derecho , en oportunidades diferentes, ya sea ante distintos jueces o ante el mismo juez ;
2. Que la tutela sea presentada por la misma persona o por su representante; y
3. Que la presentación reiterada de la acción de tutela se haga sin un motivo razonable, expresamente mencionado para justificar la nueva acción.


Tal como lo ha señalado esta Corporación, el propósito de esta disposición es “propiciar la credibilidad y seriedad de la justicia y dar aplicación a los principios de la buena fe, la eficacia y la economía procesal, principios que se verían seriamente afectados por quienes desconocen los criterios de rectitud y honradez que exige un debate jurídico serio. Su consagración legal pretende, entonces, evitar el abuso desmedido de la acción de tutela, pues su ejercicio irracional conlleva la obtención de múltiples pronunciamientos en relación con unos mismos hechos y frente a un mismo caso, generando un perjuicio para toda la sociedad, que ve disminuida la capacidad de trabajo de la administración de justicia en relación con los requerimientos de quienes les asiste también el derecho de ejercer la acción.”

De conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, un actor o su representante legal incurre en conducta temeraria cuando se presentan las siguientes circunstancias: (i) Que se presenten varias acciones de tutela por los mismos hechos y para solicitar la protección del mismo derecho; en oportunidades diferentes, ya sea ante distintos jueces o ante el mismo juez; (ii) Que las tutelas sean presentadas por la misma persona o por su representante; y (iii) Que la presentación reiterada de la acción de tutela se haga sin un motivo razonable, expresamente mencionado para justificar la nueva acción.

Así, la Corte ha sancionado la actuación temeraria cuando la presentación de más de un amparo constitucional por los mismos hechos y con igual pretensión i) envuelve una actuación “torticera” ; ii) denote el propósito desleal “de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa”, iii) deje al descubierto un abuso deliberado del derecho de acción, o iv) asalte “la buena fe de los administradores de justicia.” No obstante lo anterior, también ha señalado la jurisprudencia que la buena fe se presume en todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, de suerte que resulta imperativo demostrar que se incurrió, real y efectivamente en una conducta proscrita por el ordenamiento, porque la reiteración de solicitudes de amparo no tiene justificación.


Artículo 39. Recusación. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario si fuere el caso.


Artículo 40. Competencia especial. Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.

Cuando dichas providencias emanen de Magistrados, conocerá el Magistrado que le siga en turno, cuya actuación podrá ser impugnada ante la correspondiente sala o sección.

Tratándose de sentencias emanadas de una sala o sección, conocerá la sala o sección que le sigue en orden, cuya actuación podrá ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma Corporación.

Parágrafo 1º. La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. Cuando el derecho invocado sea el debido proceso, la tutela deberá interponerse conjuntamente con el recurso procedente.

Quien hubiere interpuesto un recurso, o disponga de medios de defensa judicial, podrá solicitar también la tutela si ésta es utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. También podrá hacerlo quien, en el caso concreto, careciere de otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando la acción sea interpuesta dentro de los 60 días siguientes a la firmeza de la providencia que hubiere puesto fin al proceso.

La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas.

Parágrafo 2º. El ejercicio temerario de la acción de tutela sobre sentencias emanadas de autoridad judicial por parte del apoderado será causal de sanción disciplinaria. Para efectos, se dará traslado a la autoridad correspondiente.

Parágrafo 3º. La presentación de la solicitud de tutela no suspende la ejecución de las sentencias o de la providencia que puso fin al proceso.

Parágrafo 4º. No procederá la tutela contra fallos de tutela.

Sentencia C-543 de 1992. Declárase INEXEQUIBLE, dada su unidad normativa con los preceptos mencionados, el artículo 40 del mismo Decreto.


Artículo 41. Falta de desarrollo legal. No se podrá alegar la falta de desarrollo legal de un derecho fundamental civil o político para impedir su tutela.


Artículo 42. Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos:

1. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de educación para proteger los derechos consagrados en los artículos 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la Constitución.

Sentencia C-134 de 1994. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1o. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991, salvo la expresión "para proteger los derechos consagrados en los artículos 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la Constitución", que se declara INEXEQUIBLE. Debe entenderse que la acción de tutela procede siempre contra el particular que esté prestando cualquier servicio público, y por la violación de cualquier derecho constitucional fundamental.

2. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de salud para proteger los derechos a la vida, a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía.

Sentencia C-134 de 1994. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2o. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991, salvo la expresión "para proteger los derechos a la vida, a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía", que se declara INEXEQUIBLE. Debe entenderse que la acción de tutela procede siempre contra el particular que esté prestando cualquier servicio público, y por la violación de cualquier derecho constitucional fundamental.

3. Cuando aquel contra quien se hubiera hecho la solicitud esté encargado de la prestación de servicios públicos domiciliarios.

4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización privada, contra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que motivó la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal organización.

5. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud viole o amenace violar el artículo 17 de la Constitución.

6. Cuando la entidad privada sea aquella contra quien se hubiere hecho la solicitud en ejercicio del habeas data, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Constitución.

7. Cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o erróneas. En este caso se deberá anexar la transcripción de la información o la copia de la publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada en condiciones que aseguren la eficacia de la misma.

8. Cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas.

9. Cuando la solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de quien se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite la tutela.

Sentencia C-134 de 1994. Declarar EXEQUIBLE el numeral 9o. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991, salvo la expresión "la vida o la integridad de".

El Constituyente de 1991 contempló la posibilidad de que la tutela procediera también contra particulares, lo cual no está previsto en otras legislaciones. Posiblemente se debe ello a que, en principio, se ha considerado, erróneamente, que es el Estado, a través de las autoridades públicas, quien viola, por acción u omisión, los derechos fundamentales de las personas, cuando la realidad demuestra que éstos también son vulnerados, en forma quizás más reiterativa y a menudo más grave, por los mismos particulares. Fue esta la eventualidad que quiso prever el Constituyente colombiano, al plasmar en el inciso final del artículo 86, la procedencia de la acción de tutela contra particulares que estén colocados en una de tres situaciones: a) Que estén encargados de la prestación de un servicio público; b) que su conducta afecte grave y directamente el interés colectivo; o c) que respecto de ellos, el solicitante se halle en estado de subordinación o de indefensión. Esta disposición puede calificarse como una novedad y como un notable avance dentro del campo del derecho público, por cuanto permite, bajo unas condiciones específicas que se protejan los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando éstos han sido vulnerados por otros particulares, ya sean personas naturales o jurídicas. Siendo ello así, la Corte advierte que resulta un contrasentido -por no decir un retroceso-, como se explicará, que el legislador, desconociendo el espíritu del Constituyente y uno de los propósitos fundamentales del nuevo ordenamiento constitucional colombiano, pretenda limitar el radio de acción de la tutela, al señalar en forma taxativa aquellos derechos fundamentales que, a su juicio, puedan ser amparados cuando la conducta nociva provenga de un particular. Respecto de las razones por las cuales la acción de tutela resulta procedente contra los particulares que se encuentren en una de las tres situaciones señaladas en la disposición citada, esta Corporación ha señalado:

"Las relaciones entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y de coordinación. La actividad privada que afecte grave y directamente el interés colectivo, adquiere una connotación patológica que le resta toda legitimación, máxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de solidaridad y de prevalencia del interés general. De otro lado, la equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a algunos de ellos se los encarga de la prestación de un servicio público, o el poder social que, por otras causas, alcanzan a detentar puede virtualmente colocar a los demás en estado de subordinación o indefensión. En estos eventos, tiene lógica que la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra los particulares que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la finalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los restantes miembros de la comunidad (CP art. 86). La idea que inspira la tutela, que no es otra que el control al abuso del poder, se predica de los particulares que lo ejercen de manera arbitraria".

Ahora bien, si como se estableció, la procedencia de la acción de tutela contra particulares parte del supuesto de que las personas, en ciertos casos, no se encuentran en un plano de igualdad -ya porque están investidos de unas determinadas atribuciones especiales, ora porque sus actuaciones pueden atentar contra el interés general- lo que podría ocasionar un "abuso del poder", entonces la función primordial del legislador debe ser la de definir los casos en que se pueden presentar estos supuestos fácticos y, en consecuencia, la potencial violación de un derecho fundamental consagrado en la Carta Política. Por ello, conviene reiterarlo, el Constituyente determinó tres situaciones en las cuales se pueden manifestar los presupuestos citados, pues resulta contrario a un principio mínimo de justicia, partir de la base de que la acción de tutela proceda siempre en cualquier relación entre particulares, toda vez que ello llevaría a suprimir la facultad que se tiene para dirimir esos conflictos ante la jurisdicción ordinaria, ya sea civil, laboral o penal.

La acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público -como de hecho lo autoriza el artículo 365 superior- o si la actividad que cumple puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial. Al respecto, ha señalado esta Corporación:

"El particular es destinatario de la acción de tutela porque, al lado del poder público, se encuentran conductas desplegadas por los administrados desde una condición de superioridad frente a los demás o actividades que afectan grave y directamente el interés colectivo generando la necesidad de una medida de defensa eficaz y ágil. Las situaciones que el constituyente estima como generadoras de la mencionada necesidad son: la prestación de un servicio público (...).

"Es de mérito anotar que el particular puede ser autoridad pública, como por ejemplo cuando está encargado de un servicio público y ejecuta, en virtud de los anterior, acto de poder o de autoridad, sin embargo, el mismo artículo 86 constitucional determinó someterlo a una consideración diferente (...).

"El servicio público de interés general prestado por un particular -como en el caso de servicio de correos-, hace que éste adquiera el carácter de autoridad, pues existe un ejercicio del poder público y la característica fundamental del servicio público, como se mencionó anteriormente, es que tiene un régimen especial en atención al servicio (CP art. 365)".

Por otra parte, la acción de tutela contra particulares procede en las situaciones en que el solicitante se encuentre en estado de indefensión o de subordinación. Al igual que en el caso del servicio público, esta facultad tiene su fundamento jurídico en el derecho de igualdad, toda vez que quien se encuentra en alguna de las situaciones referidas no cuenta con las mismas posibilidades de defensa que otro particular. Por ello, el Estado debe acudir a su protección -en caso de haberse violado un derecho constitucional fundamental-, la cual no es otra cosa que una compensación entre el perjuicio sufrido y el amparo inmediato del derecho. Con todo, también debe advertirse que las situaciones de indefensión o de subordinación deben apreciarse en cada caso en concreto. Al respecto, esta Corporación ha señalado a propósito de una situación de indefensión:

"Debe existir una relación de subordinación o de indefensión del petente en relación con la persona contra quien se dirige la acción. Salvo en los casos de menores, en los que esa calificación de la relación se presume, deberá siempre probarse ese carácter (indefensión o subordinación), para que prospere la tutela. "La situación de indefensión a que alude el numeral noveno del artículo 42, significa que la persona que interpone la tutela carezca de medios de defensa contra los ataques o agravios que, a sus derechos constitucionales fundamentales, sean realizados por el particular contra el cual se impetra(...) "Evidentemente, el concepto de indefensión es relacional. Esto significa que el estado de indefensión en que se encuentra el ciudadano en relación con otro particular habrá que determinarlo de acuerdo al tipo de vínculo que exista entre ambos(...) "En casos como el presente, la labor del juez, consiste, entonces, en evaluar si existe una amenaza de vulneración del derecho a la vida y a la integridad. Una vez establecido esto, el juez deberá considerar el carácter de la relación que existe entre el peticionario y la persona contra la cual se formula la tutela: sólo cuando la relación se caracterice por una subordinación o indefensión, procederá la tutela".

Finalmente, la acción de tutela procede contra particulares cuando se trata de proteger un interés colectivo, esto es, un interés que abarca a un número plural de personas que se ven afectadas respecto de la conducta desplegada por un particular. Por lo demás, de acuerdo con los parámetros establecidos por el inciso quinto del artículo 86 superior, en el caso en comento se requiere de la presencia concomitante de dos elementos: que se afecte grave y directamente el interés colectivo. Es decir, que la situación bajo la cual procede la acción de tutela contra el particular atente en forma personal e inmediata el interés de los perjudicados. No sobra recordar que esta Corporación ya se ha referido a las características que debe revestir la gravedad de una situación particular. En efecto, ha manifestado:

"La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente".

Por otra parte, resulta pertinente señalar que la acción de tutela, como en reiteradas oportunidades lo ha reconocido esta Corporación, procede adicionalmente cuando se trate de la protección de los derechos fundamentales de una persona que se encuentra, a su vez, inmersa en una situación que afecta un interés o un derecho colectivo de personas indeterminadas, siempre y cuando el amparo del derecho fundamental se requiera con el fin de evitar un perjuicio irremediable. Lo anterior, porque las situaciones en las que se encuentra de por medio un derecho colectivo, son objeto de una protección especial, como es el caso de las acciones populares de que trata el artículo 88 de la Carta Política, y diversas disposiciones de orden legal. Sobre el particular, ha señalado esta Corte a propósito de la protección de un derecho colectivo como es el derecho a gozar de un ambiente sano:

"Fundamental advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este derecho constitucional colectivo (gozar de un ambiente sano) puede vincularse con la violación de otro derecho fundamental como la salud, la vida o la integridad física entre otros, para obtener, por vía de la tutela que establece el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno y otros derechos de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos casos, como se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas características de violación de un derecho constitucional fundamental deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama".

Los numerales 1o., 2o. y 9o. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991

La Corte consideró que, de acuerdo con el inciso quinto del artículo 86 superior, al legislador le corresponde señalar los casos, esto es, las situaciones o las circunstancias en los que procede la tutela contra particulares. Por ende, no era atribución de la ley, so pretexto de dar cumplimiento a un mandato constitucional, determinar los derechos fundamentales que pueden ser invocados por el solicitante cuando el sujeto pasivo de la tutela es un particular, pues, conviene señalarlo, los derechos fundamentales son la base, el sustento de toda legislación, y no su efecto. Ahora bien, si, como se determinó, la acción de tutela procede para proteger los derechos fundamentales de las personas, entonces no resulta lógico realizar una diferenciación respecto de cuáles derechos pueden ser amparados y cuáles no. Valga reiterar que esta Corporación ya ha determinado que el mecanismo consagrado en el artículo 86 constitucional, es aplicable a todos los derechos fundamentales, esto es, los que se encuentran consagrados en la Constitución, los que determinen los tratados internacionales (Art. 94 C.P.), y los que reconozca la Corte Constitucional al realizar la correspondiente revisión de los fallos de tutela, teniendo en consideración la naturaleza del derecho y el caso en concreto (Art. 2o. decreto 2591 de 1991). Siendo ello así, entonces la acción de tutela contra particulares es viable cuando se intente proteger, dentro de las tres situaciones fácticas que contempla la norma constitucional, cualquier derecho constitucional fundamental, sin discriminación alguna. Las disposiciones acusadas prevén unas limitaciones al ejercicio de la acción de tutela contra particulares, pues ésta sólo se podrá intentar cuando se pretenda la protección de los derechos constitucionales fundamentales allí enunciados. Lo anterior significa que el legislador, desconociendo el espíritu del Constituyente y el verdadero alcance de la acción de tutela, estableció una diferenciación arbitraria respecto del amparo de los derechos de los solicitantes. Al respecto, cabe preguntarse: ¿Acaso no procede la acción de tutela cuando se pretenda proteger, por ejemplo, el derecho fundamental a la honra (Art. 21 C.P.), o los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 C.P.) frente a los particulares que presten el servicio público de educación? ¿Acaso no procede la acción de tutela cuando se pretenda proteger, por ejemplo, el derecho fundamental a la integridad física (Art. 12 C.P.), o el derecho fundamental de petición (Art. 23 C.P.), o el derecho fundamental a la igualdad (Art. 16 C.P.), frente a los particulares que presten el servicio público de salud? ¿Acaso no procede cuando el solicitante se encuentre en estado de indefensión o de subordinación y pretenda que se le ampare, por ejemplo, su derecho fundamental a la igualdad (Art. 16 C.P.), a la libertad de expresión (Art. 20 C.P.) o a la circulación (Art. 24 C.P.)? La respuesta a estos interrogantes es una sola: la acción de tutela no puede ser un instrumento discriminatorio respecto de la protección de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, así sea frente a otras personas particulares.

Con todo, la Corte Constitucional consideró que, respecto de los numerales 1o. y 2o. del artículo 42 del decreto 2591, la acción de tutela debe proceder contra cualquier particular que preste un servicio público. Lo anterior porque, como se ha establecido, el servicio público de interés general prestado por un particular hace que éste asuma una posición de primacía material, con relevancia jurídica, que hace que ese particular, al trascender el plano de la justicia conmutativa que enmarca una relación de igualdad entre todos los seres de un mismo género, pueda, por medio de sus actos, cometer "abusos de poder" que atenten contra algún derecho fundamental de una o varias personas. Por ello ese "particular" debe ser sujeto de las acciones pertinentes, dentro de las cuales se encuentra la acción de tutela, que determinan la responsabilidad de quienes, se repite, han vulnerado o amenazado un derecho constitucional fundamental de cualquier persona.

En reiteradas oportunidades la Corte Constitucional ha manifestado que la acción de tutela contra particulares es procedente siempre y cuando se cumplan los requisitos constitucionales establecidos en el artículo 86 de la Carta y los de orden legal que señala el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 (T-755/99). Así las cosas, es procedente la acción de tutela contra particulares cuando estos prestan un servicio público, o cuando con su conducta se afecte grave y directamente el interés público y cuando el solicitante se encuentra en estado de subordinación o indefensión respecto del demandado.

Procedencia de la acción de tutela contra particulares

La acción de tutela se instituye como un instrumento jurídico de carácter subsidiario que brinda a la persona la posibilidad de acudir a la justicia en procura de la protección directa e inmediata de sus derechos fundamentales. Sin embargo, el propio artículo 86 Superior señala que la acción de tutela contra particulares encuentra restringida su procedencia a una de las siguientes circunstancias: (1) que los particulares estén encargados de la prestación de un servicio público; (2) que con su conducta se afecte grave y directamente el interés colectivo; y (3) que respecto de ellos el solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión.

Sobre éste último punto la Corte ha definido la subordinación como la condición de una persona que la hace dependiente de otra, es decir, surge por virtud de una relación jurídica; generalmente nace por la celebración de un contrato de trabajo, aún cuando también puede configurarse, por ejemplo, en el caso de los estudiantes frente a los profesores y las directivas, o de los hijos frente a sus padres. El estado de indefensión, por el contrario, se presenta cuando frente a la acción u omisión de un particular la persona está desamparada, desprovista de un medio de defensa eficaz para resistir o repeler la agresión o amenaza a un derecho. En otras palabras, el afectado con el comportamiento de un particular que carece de un mecanismo de defensa idóneo para garantizar el ejercicio de sus derechos fundamentales, se encuentra en una situación de indefensión. Al respecto la Corte, en Sentencia T-317 de 2001, explicó lo siguiente:

“Bajo estos supuestos, es claro que para efectos de la procedencia de la acción de tutela, las circunstancias que se invocan como presupuestos de la indefensión, deben ser analizadas por el juez constitucional atendiendo los antecedentes propios del caso sometido a estudio y el tipo de vínculo existente entre el accionante y el actor. Sin embargo, como se desprende precisamente de esta observación, no existe definición ni circunstancia única que permita delimitar el contenido del concepto de indefensión, teniendo en cuenta que éste puede derivarse de diversas circunstancias, como lo describe la sentencia T-277 de 1999 , que pone de presente algunas de ellas, al tenor de la jurisprudencia constitucional, como son, entre otras: i) la falta, ausencia o ineficacia de medios de defensa de carácter legal, material o físico, que le permitan a quien instaura la acción, contrarrestar los ataques o agravios que, contra sus derechos constitucionales fundamentales, sean inferidos por el particular contra el cual se impetra la acción ; ii) la imposibilidad del particular de satisfacer una necesidad básica o vital, por la forma irracional, irrazonable y desproporcionada como otro particular activa o pasivamente ejerce una posición o un derecho del que es titular ; iii) la existencia de un vínculo afectivo, moral, social o contractual, que facilite la ejecución de acciones u omisiones que resulten lesivas de los derechos fundamentales de una de las partes v.g. la relación entre padres e hijos, entre cónyuges, entre copropietarios, entre socios, etc.; iv) El uso de medios o recursos que buscan, a través de la presión social que puede causar su utilización, el que un particular haga o deje de hacer algo en favor de otro. v.g. la publicación de la condición de deudor de una persona por parte de su acreedor en un diario de amplia circulación o la utilización de chepitos para efectuar el cobro de acreencias ”.

Como puede observarse, el juez de tutela debe calificar las circunstancias especiales de cada caso para determinar con claridad si el perjudicado se encuentra en estado de indefensión frente al particular, en el sentido de no poseer otras vías o medios de defensa judicial frente al ataque o agresión de un tercero, y precisar con ello si procede o no el amparo constitucional.

La sola circunstancia de que una empresa preste un determinado servicio público no la convierte, ipso jure, en sujeto pasivo de la acción de tutela . De ahí que, "(...) de acuerdo con el sentido teleológico de la norma, es necesario (...) que la vulneración del derecho fundamental se produzca con ocasión de la prestación de dicho servicio..." . En estos términos, es necesario que la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, traspase la mera relación contractual y se desarrolle bajo el modelo "usuario-servidor", evento en el cual es procedente la acción de amparo constitucional.

Uno de los supuestos dentro de los cuales se puede dar la tutela contra un particular es cuando la conducta de éste afecte grave y directamente el interés colectivo, esto es, "un interés que abarca un número plural de personas que se ven afectadas por la conducta nociva desplegada por un particular" . En efecto, un particular puede superar el ámbito de ejercicio de sus derechos transgrediendo ilegítimamente un derecho colectivo, el cual es un interés de ese mismo tenor. Sin embargo, no siempre que hay un interés colectivo éste es difuso, sino que también es posible que pueda ser individualizable. Al respecto, la Corte sostiene que:

... se presentan situaciones en que los denominados "derechos colectivos", como la paz, la salubridad pública, la moral administrativa o el medio ambiente, entre otros, únicamente afectan a una o varias personas identificadas o identificables, y no a un número de personas indeterminadas. Lo anterior puede darse, por ejemplo, cuando el ruido o disturbios frecuentes en un lugar de diversión (tabernas, bares, balnearios, etc.), molestan únicamente a los vecinos del lugar. En estos eventos proceden los mecanismos de protección jurídica individuales, como es el caso de la acción de tutela, siempre y cuando dichas situaciones se encuentren dentro de los presupuestos que la Constitución y la ley establecen para la protección de los derechos.

En los casos citados, se aprecia que el particular tiene el derecho de realizar determinada conducta, sin embargo, el ejercicio del derecho respectivo no es absoluto sino que está condicionado por el medio social, los derecho de los demás y su finalidad . Como expresaba el profesor Josserand, "cada derecho tiene su espíritu, su objeto, su finalidad; quienquiera que intente apartarlo de su misión social, comete una falta, delictuosa o cuasi delictuosa, un abuso del derecho susceptible de comprometer, dado el caso, su responsabilidad" . El goce del derecho esta relativizado por las variantes señaladas, con lo cual su ejercicio se torna abusivo cuando excede su móvil y su fin, como en los casos señalados. Es por ello que se presenta la violación al derecho de los demás, el cual puede ser individual, colectivo, difuso o colectivo invidualizable.



Artículo 43. Trámite. La acción de tutela frente a particulares se tramitará de conformidad con lo establecido en este Decreto, salvo en los artículos 9, 23 y los demás que no fueren pertinentes.


Artículo 44. Protección alternativa. La providencia que inadmita o rechace la tutela deberá indicar el procedimiento idóneo para proteger el derecho amenazado o violado.


Artículo 45. Conductas legítimas. No se podrá conceder la tutela contra conductas legítimas de un particular.


Artículo 46. Legitimación. El Defensor del Pueblo podrá sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión.


Artículo 47. Parte. Cuando el Defensor del Pueblo interponga la acción de tutela será, junto con el agraviado, parte en el proceso.


Artículo 48. Asesores y asistentes. El Defensor del Pueblo podrá designar libremente los asesores y asistentes necesarios para el ejercicio de esta función.


Artículo 49. Delegación en personeros. En cada municipio, el personero en su calidad de defensor en la respectiva entidad territorial podrá por delegación expresa del Defensor del Pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en las que éste interponga directamente.


Artículo 50. Asistencia a los personeros. Los personeros municipales y distritales podrán requerir del Defensor del Pueblo la asistencia y orientación necesarias en los asuntos relativos a la protección judicial de los derechos fundamentales.


Artículo 51. Colombianos residentes en el exterior. El colombiano que resida en el exterior, cuyos derechos fundamentales estén siendo amenazados o violados por una autoridad pública de la República de Colombia, podrá interponer acción de tutela por intermedio del Defensor del Pueblo, de conformidad con lo establecido en el presente Decreto.


Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

Sentencia C-092 de 1997. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del decreto 2591 de 1991.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.

Sentencia C-243 de 1996. Declarar EXEQUIBLE la expresión “la sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”, del artículo52 del Decreto 2591 de 1991. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "la consulta se hará en el efecto devolutivo” del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

En Sentencia C-243 de 1996, citada, se manifestó:

¿Debe de aquí deducirse que por aplicación del artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C. de PC, el auto que decide este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la sanción como si no la impone? La Corte estima que esta interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones:

-Porque el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 351 del C. de P. C. que establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del auto que decide un incidente en el proceso civil, son normas no específicas frente al caso que regula la norma demandada.

- Porque el legislador al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de apelación al auto que decide el incidente de desacato, implícitamente no lo está consagrando. Es decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así no consagrar el recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento civil es exactamente ese: que sólo las providencias que expresamente se señalan por la ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador expresamente no las menciona, no lo son.

- Porque si bien es cierto que puede acudirse a llenar vacíos legales por aplicación analógica, esto sólo resultará viable cuando haya un "vacío" y en el presente caso no lo hay, porque justamente la manera que tiene el legislador de no consagrar un recurso de apelación es guardar silencio sobre su otorgamiento, toda vez que sólo las providencias expresamente señaladas son apelables.

La correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del principio de celeridad. Suponer que el artículo 52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de órdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta razón el incumplimiento de órdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el artículo 53 sin llamarse “desacato”, implica privar de sentido al artículo 27 que expresamente habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana hermenéutica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal derivada de la tipificación de conductas delictuales como el “fraude a la resolución judicial” que menciona el artículo 52, el incumplimiento del fallo también da lugar a que se configure el “desacato” y que resulten desplegables los poderes disciplinarios del juez. Conviene precisar cuál es el funcionario judicial competente para imponer la sanción por desacato. Es decir, que la Corte debe responder a qué juez se está refiriendo el artículo 52 bajo examen, cuando dice que la sanción será impuesta “por el mismo juez”. De la lectura del inciso segundo del artículo 52, se deduce claramente que el adjetivo “mismo” se utiliza para referirse al juez de primera instancia, o, según el caso al juez que profirió la orden, toda vez que exclusivamente a él se refiere el inciso primero del artículo. No importa si dicho juez conoció la acción en primera o en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito por el art. 31 del decreto 2591 de 1991, la impugnación del fallo no es óbice para su incumplimiento; es decir, aun mediando impugnación, el fallo debe ser cumplido de inmediato. La norma en cuanto establece que la consulta del auto que decide el incidente imponiendo una sanción por desacato será consultada en el efecto devolutivo, adolece de una falta de técnica legislativa, pues el señalarle este efecto al trámite de la consulta, puede llevar a la ineficacia de la segunda instancia, tal como sucedería en el hipotético caso que se plantea en el libelo de la demanda. El efecto devolutivo permite que mientras la consulta se decide, la ejecución de la pena se lleve a efecto sin el pronunciamiento del superior jerárquico, que puede llegar tarde, cuando la privación de la libertad, por ejemplo, esté consumada o parcialmente consumada y que, además, puede ser revocatorio de la decisión sancionatoria del a-quo. La factibilidad jurídica de esta situación que posibilita el inciso segundo del artículo 52, al consagrar el efecto devolutivo para el trámite de la consulta, resulta manifiestamente contraria al inciso 4o. del artículo 29 de la Constitución Política que recoge el principio de la presunción de inocencia, el cual sólo se desvirtúa cuando la persona ha sido declarada judicialmente culpable. Ahora bien, como en el caso en que procede la consulta es evidente que la sentencia de primera instancia no está en firme, y por tanto no es cosa juzgada, no se ha desvirtuado judicialmente la presunción de inocencia, y no hay razón suficiente para imponer una sanción de tanta gravedad como lo es la privación de la libertad.

En Sentencia C-092 de 1997, se manifestó:

El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes que se les imparten. Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. Dicho poder tiene una doble manifestación: penal y administrativa. Mientras que el derecho penal "protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento”. La sanción por el desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor. Con todas las órdenes que el juez de tutela profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada. La previsión normativa abstracta de las sanciones, disciplinaria por desacato y, penales a que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento de las órdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el trámite de la acción como en el fallo, no vulnera el principio del non bis in idem, ya que la índole de los procesos y la causa de iniciación de los mismos, es distinta en ambos casos. El primero corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la orden proferida y con ella el respeto del derecho fundamental vulnerado; en tanto que el segundo es de naturaleza penal y su finalidad es la de castigar la vulneración de los bienes jurídicos constitucional o legalmente protegidos, producida con la omisión del cumplimiento de lo ordenado. Lo anterior no es óbice para que en supuestos determinados los jueces de tutela o los penales, respectivamente, se abstengan de aplicar la sanción disciplinaria o penal, derivada del incumplimiento de una orden proferida por un juez de tutela, si consideran que al hacerlo imponen una doble sanción por un mismo hecho, pues no debe olvidarse que el ejercicio de la función punitiva supone siempre el respeto de las garantías sustanciales y adjetivas de los procesados. La sanción por desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden proferida, bien sea en el trámite de la acción o en el fallo, es una sanción de carácter correccional, que por su naturaleza se distingue de la sanciones penales que puedan derivarse del incumplimiento de las mismas órdenes y, en principio, no se vulnera el non bis in idem cuando concurran ambos tipos de sanciones.

La Constitución Política al consagrar la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública, o de los particulares en los casos establecidos por la ley, dispone que la protección consistirá en una orden y que el fallo será de inmediato cumplimiento. Esa orden, como lo dijo esta Sala de Revisión , debe ser acatada en forma inmediata o total por su destinatario, porque si no se cumple “el orden constitucional continúa quebrantado, con el agravante de que se pone en tela de juicio la eficacia de las normas constitucionales que protegen los derechos fundamentales”, salvo, claro está, que la propia Corte señale un término adicional, en ejercicio de su facultad de modular sus fallos. Señaló también esta Sala de Revisión, que en caso de desconocimiento de una orden proferida por el juez constitucional, el ordenamiento jurídico tiene prevista una vía procesal específica para obtener que los fallos se cumplan y, para que en caso de no ser obedecidas, se impongan sanciones que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, de conformidad con lo preceptuado por los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, el desacato, como lo ha sostenido esta Corporación, es “...un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo, la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento...” .

La competencia para tramitar el incidente especial de desacato regulado por los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991, se encuentra radicada en el juez de primera instancia quien, en caso de encontrarlo procedente, podrá imponer las sanciones por desacato al juez que incumpla una orden de tutela, en los términos señalados en la ley, la cual deberá ser consultada con el superior jerárquico. Resulta pertinente en el caso sub examine, recordar que contra el auto que impone la sanción por desacato, no procede ningún recurso. Ese aspecto, fue claramente resuelto por esta Corporación en la sentencia C-243 de 1996, en la cual se expresó lo siguiente:

“En efecto, entre varias alternativas el legislador escogió precisamente la del trámite incidental, y frente a la posibilidad de señalar los recursos que cabrían contra el auto que lo decidiera guardó expreso silencio, estableciendo tan sólo, como obligatorio frente a esta decisión, el grado de jurisdicción de la consulta. Al proceder de esta manera el legislador definió claramente los derechos de los sujetos procesales, sin que sea menester acudir a las reglas del procedimiento civil para definir los alcances de esta norma. Cuando el texto de una norma es claro, debe interpretarse en su sentido natural y obvio, sin desvirtuarlo mediante la comparación con principios o normas jurídicas que no son los especiales frente a la situación jurídica regulada en concreto. En el caso presente la norma acusada se limita a señalar que el auto que decide el incidente de desacato imponiendo una sanción será consultado, sin consagrar el recurso de apelación para ninguna de las partes ni cuando el incidente concluye en que no hay sanción, ni cuando concluye imponiéndola. ¿Debe de aquí deducirse que por aplicación del artículo 4° del Decreto 306 de 1992 y subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C. de PC, el auto que decide este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la sanción como si no la impone? La Corte estima que esa interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones:

-Porque el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 151 del C. de P.C. que establecen cuándo y en que efecto procede la apelación del auto que decide un incidente en el proceso civil, son normas específicas frente al caso que regula la norma demandada.

-Porque el legislador al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de apelación al auto que decide el incidente de desacato, implícitamente no lo está consagrando. Es decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así no consagrar el recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento civil es exactamente ese; que sólo las providencias que expresamente se señalan por la ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador expresamente no las mencionan no lo son.

-Porque si bien es cierto puede acudirse a llenar vacíos legales por aplicación analógica, esto sólo resultará viable cuando haya un “vacío” y en el presente caso no lo hay, porque justamente la manera que tiene el legislador de no consagrar un recurso de apelación es guardar silencio sobre su otorgamiento, toda vez que sólo las providencias expresamente señaladas son apelables.

Es por ello que la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relievancia del principio de celeridad”.

Ahora bien, la competencia del juez de primera instancia, no se encuentra restringida a imponer las sanciones pertinentes en caso de incumplimiento de un fallo de tutela, pues al tenor de lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, al juez le corresponde verificar el cumplimiento del fallo, para lo cual “establecerá los demás efectos del fallo y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. (Negrillas fuera de texto). Así las cosas, como lo estableció la Corte “Los artículos 52 y 53 reseñados son concordantes con el 27 del mismo decreto 2591 de 1991, que se refiere específicamente al cumplimiento del fallo por parte de la autoridad responsable del agravio de los derechos fundamentales y que autoriza al juez para sancionar por desacato a la persona responsable y eventualmente cumplidos los supuestos que para ello se señalan en la norma, también al superior de aquella. La anterior es la interpretación armónica de los artículos 27, 52 y 53 del decreto 2591 es decir es la interpretación que consulta el contexto de la ley para entender cada una de sus partes de manera que cada artículo produzca efectos y que entre todos exista correspondencia y armonía” .

La autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad.

La obligación principal del juez de tutela es hacer cumplir los fallos

Los fallos de tutela deben cumplirse. La autoridad o el particular obligado lo debe hacer de la manera que fije la sentencia. El término para el cumplimiento figura en la parte resolutiva de cada fallo. Es perentorio. Si fenece el plazo fijado, transcurren 48 horas y el juez tiene conocimiento del incumplimiento, entonces, el juez encargado de hacer cumplir la sentencia, se dirigirá al superior del incumplido y requerirá al superior para dos efectos:

a. Que el superior haga cumplir al inferior la orden de tutela,
b. Que el superior inicie u ordene iniciar un procedimiento disciplinario contra el funcionario remiso.

“Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumpla su sentencia.

“Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso”. ( parte del artículo 27 del decreto 2591/91.).

Si el funcionario público o el particular a quien se dirige la orden no la cumple, se viola no solo el artículo 86 de la C. P., sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se ha infringido, y la eficacia que deben tener las decisiones judiciales. De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para que haga respetar el derecho fundamental.

Diferencias entre el cumplimiento y el desacato

Paralelamente al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela. Además, el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.

Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes:

i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.

El desacato es un incidente

No solo el cumplimiento de la orden se contempla el decreto 2591 de 1991. Dicho decreto y la jurisdicción constitucional han analizado lo relativo al trámite del desacato . Sobre desacato se ha pronunciado esta Corporación en varias oportunidades: C-243/96, T-554/96 y especialmente T-763/98. En esta última sentencia prosperó la tutela porque en el incidente de desacato se había violado el debido proceso. Si el incidente de desacato finaliza con decisión condenatoria, puede haber vía de hecho si no aparece la prueba del incumplimiento, o no hay responsabilidad subjetiva. Si el auto que decide el desacato absuelve al inculpado, se puede incurrir en vía de hecho si la absolución es groseramente ilegal.

En cuanto a la competencia para conocer del incidente de desacato, el auto 136 A del 20 de agosto de 2002, de la Corte Constitucional dijo:

¿Cuál es el juez competente para conocer del trámite incidental por desacato en los procesos de tutela?..... la Corte considera que el juez competente para conocer del trámite de desacato de una tutela, es el juez singular o plural que tramitó la primera instancia.

Según esta Corporación:

“7. En Conclusión, la Sala encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.

8. No sobra advertir que para estos efectos, el juez de segunda instancia que según el caso revoque la decisión del juez de primera instancia y en su lugar conceda la tutela, además de enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del decreto 2591 de 1991, deberá enviar al juez de primera instancia las copias pertinentes con el fin de que este pueda cumplir con las obligaciones de que trata el artículo 27 del mismo decreto”.

Por tanto, la labor del Juez no es solamente tramitar el incidente de desacato, cuando se instaure por incumplimiento de lo ordenado, sino lo fundamental es que sea efectivo el respeto a los derechos fundamentales. En la sentencia T-942/00 la Corte Constitucional expresó:

“En conclusión, el incidente de desacato no es el punto final de una tutela incumplida. El desacato es un simple incidente que puede o no tramitarse. Lo que es obligatorio para el juez de primera instancia, en cuanto no pierde competencia para ello, es hacer cumplir la orden de tutela”.


Artículo 53. Sanciones penales. El que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con este decreto incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar.

También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte.


Artículo 54. Enseñanza de la tutela. En las instituciones de educación se impartirá instrucción sobre la acción de tutela de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Constitución.


Artículo 55. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

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