Señala el Tribunal que la sorpresa o una especie de emboscada vial fue lo que se instaló con el sistema de fotomultas. De la nada apareció un sistema electrónico que captaba un vehículo a una determinada velocidad y sin más se imponía la fotomulta.
Ante las falencias que existen en el proceso de instalación del sistema de fotomultas, como ha quedado demostrado, que el mismo no corresponde a una política pública de prevención de accidentalidad o mejoramiento de la movilidad sino a un mero interés económico de la administración, se impone declarar que en el presente asunto fueron vulnerados los derechos fundamentales de la accionante, especialmente los de confianza legítima, debido proceso y defensa.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ
SALA
PENAL
Magistrado Ponente:
Alberto Poveda Perdomo
Aprobado Acta N° 081
Bogotá, D.C., martes, ocho (8) de agosto de dos mil
diecisiete (2017).
Radicación
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11001310400320170005501
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Procedente
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Juzgado
3 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá
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Accionante
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Lina Fernanda Castañeda Romero
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Accionado
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Secretaría
de Movilidad de Cundinamarca.
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Derecho
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Debido
proceso
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Decisión
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Ampara
derechos fundamentales
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I. ASUNTO:
1. Resolver la impugnación
presentada por la accionante Lina
Fernanda Castañeda Romero contra el fallo proferido el 8 de junio de 2017 por el Juzgado Tercero
Penal del Circuito de Conocimiento de esta ciudad, que negó el amparo de los
derechos constitucionales.
II. FUNDAMENTO DE LA
PETICIÓN :
2. Dijo la accionante que fue
notificada en su domicilio de la Resolución 142, de 31 de julio de 2015, expedida
por la Jefe de Procesos Administrativos de la Secretaría de Transporte y
Movilidad de Cundinamarca, por medio de la cual libró mandamiento de pago en su
contra por la suma de $322.170,00 con fundamento en la orden de comparendo Nº
25260001000008920928, de 3 de febrero de 2015, sede operativa Rosal.
3. Expresó que en el SIMIT pudo
corroborar que el comparendo era una fotomulta; sin embargo, nunca fue
notificada de la misma, transcurriendo más de 2 años sin tener noticia de dicha
sanción, por lo que solicitó a la Secretaría de Movilidad información sobre el
proceso de notificación, obteniendo una respuesta general, sin soporte alguno.
4. Solicitó la nulidad del
comparendo y de la Resolución 142, de 31 de julio de 2015, por violación a los
derechos al debido proceso y defensa, así como la eliminación o descargue del
comparendo.
III.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:
5. El 8 de junio de
2017 el Juzgado 3 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá,
negó el amparo solicitado al estimar que lo pretendido debe ser dirimido por vía
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
6. Acotó que no
demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el
estudio de su pretensión, máxime cuando la accionada demostró que el proceso
contravencional se surtió de acuerdo con la normatividad vigente, por lo que
aportó copia de la notificación de la fotomulta.
IV.
IMPUGNACION DE LA ACCIONANTE:
7. Dentro del término
legal solicitó revocar el fallo porque el a
quo no atendió sus pretensiones. Resaltó que no tuvo conocimiento del
trámite administrativo mediante el cual le impuso una sanción, de manera que no
pudo ejercer el derecho de defensa y debatir en audiencia pública la presunta
infracción.
8. Sobre la
notificación de la fotomulta explicó que el reporte de entrega lo suscribe Luis Vergara, persona que no conoce.
Agregó que lo importante es que la notificación no hizo dentro del término
legal previsto en el artículo 135 de la Ley 769 de 2002, porque la infracción
fue cometida el 3 de febrero de 2015, siendo remitida por correo el 11 de
febrero y presuntamente entregada el 13 del mismo mes y año, es decir, cuando
ya habían vencido los tres días hábiles que tenía la administración para
notificarla.
V. CONSIDERACIONES DE
LA SALA :
9. Competencia: De conformidad con lo
establecido en el artículo 32 del Decreto 2591/91, es competente la Colegiatura para
conocer la impugnación presentada contra la sentencia proferida por el Juzgado
3 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá.
10. Problema jurídico: Debe determinar la Sala si en el presente asunto
se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante con motivo de la
imposición de una fotomulta por exceso de velocidad.
11.
Marco legal del procedimiento administrativo que debe adelantarse ante la
comisión de infracciones de tránsito captadas a través de medios tecnológicos. La Corte
Constitucional en sentencia T-051/16 hizo las siguientes precisiones, respecto del
procedimiento de fotomultas:
1. A través de medios técnicos y tecnológicos es admisible
registrar una infracción de tránsito, individualizando el vehículo, la fecha,
el lugar y la hora, lo cual, constituye prueba suficiente para imponer un
comparendo, así como la respectiva multa, de ser ello procedente (Artículo
129).
2. Dentro de los tres días hábiles siguientes se debe
notificar al último propietario registrado del vehículo o, de ser posible, al
conductor que incurrió en la infracción (Artículo 135, Inciso 5).
3. La notificación debe realizarse por correo certificado, de
no ser posible se deben agotar todos los medios de notificación regulados en la
legislación vigente (Artículo 135, inciso 5 y Sentencia C-980 de 2010).
4. A la notificación se debe adjuntar el comparendo y los
soportes del mismo (Artículo 135, inciso 5 y Ley 1437 de 2011, Artículo 72).
5. Una vez recibida la notificación hay tres opciones:
a. Realizar el pago (Artículo 136, Numerales 1, 2 y 3).
b. Comparecer dentro de los 11 días hábiles siguientes a la
notificación de la infracción y manifestar inconformidad frente a la misma,
evento en el cual debe realizar audiencia pública (Artículo 136, inciso 2 y 4 y
Artículo 137).
c. No comparecer dentro de los 11 días hábiles siguientes a
la notificación de la infracción. En este evento, si la persona no comparece
dentro de los 30 días hábiles siguientes a la infracción debe proceder a
realizar audiencia Artículo 136, inciso 3 y Artículo 137).
6. En la audiencia puede comparecer por sí mismo el presunto
infractor o por medio de apoderado, quien debe ser abogado en ejercicio
(Artículo 138).
7. En audiencia realizarán descargos y decretaran las pruebas
solicitadas y las que requieran de oficio, de ser posible practicarán y
sancionará o absolverá al presunto contraventor (Artículo 136, inciso 4).
8. Contra los autos proferidos en audiencia procede el
recurso de reposición, el cual podrá ser presentado y sustentado en la misma
audiencia y el recurso de apelación, el cual únicamente procede contra la
resolución, con la que ponga fin a la primera instancia (Artículo 142).
La naturaleza jurídica de la resolución mencionada
corresponde a la de un acto administrativo particular[1]
por medio del cual crea una situación jurídica. Por ende, cuando el perjudicado
no esté conforme con la sanción impuesta, el mecanismo judicial procedente será
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[2], el cual permite resarcir el
daño causado injustificadamente a un derecho subjetivo”[3].
12. Notificación
de las fotomultas.
El artículo 135 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, señala la obligación
que tiene la autoridad administrativa de notificar
por correo la infracción de tránsito y allegar sus soportes al propietario del
vehículo, con el propósito de comunicarle a los administrados interesados de la
actuación y brindarle la oportunidad material de ejercer sus derechos de
defensa, contradicción e impugnación en caso que les atribuyan algún tipo de
responsabilidad en los hechos, porque las fotomultas no generan automáticamente
la sanción, en atención a que la obligación del pago de la multa nace cuando está
demostrada la responsabilidad de una persona, es decir, cuando pruebe que ella
fue quien cometió la infracción, o cuando éste lo admita expresa o
implícitamente[4].
13. Asimismo, el precepto ordena que la notificación de los
comparendos se realiza por correo, en desarrollo del principio de publicidad y como
garantía del debido proceso administrativo, razón por la que las entidades
administrativas autorizadas para imponer comparendos deben remitir al
propietario del vehículo infractor el comparendo para que este pueda
controvertir la infracción.
14. De igual manera, la Corte Constitucional en sentencia C-980/10
afirmó:
Es cierto que la
imposición de comparendos a través de medios técnicos o tecnológicos, en los
términos previstos en el aparte acusado, coadyuva en la labor de detectar las
infracciones a las normas de tránsito, sustituyendo en la mayoría de casos la
acción directa y presencial de las autoridades. Ello justifica que, en esos
eventos, ante la falta de identificación del infractor, sea al propietario del
vehículo a quien se notifique la orden de comparendo, pues, en su condición de
tal, es en principio el directamente responsable de las obligaciones que se
deriven del mal uso que pueda dársele al automotor. No obstante, tal hecho no
justifica que le imponga a éste la obligación de pagar la multa, sin brindarle
previamente la oportunidad de comparecer al proceso administrativo y de ejercer
su derecho a la defensa.
Precisamente, es la
imputación de una determinada conducta jurídicamente reprochable, la que activa
en favor del destinatario de la misma, el pleno ejercicio de sus derechos al
debido proceso y a la defensa, sin que la situación del propietario del
vehículo envuelto en una infracción de tránsito, pueda constituir la
excepción.
15. En la Sentencia
T-051/16, la Corte Constitucional destacó que la finalidad de la notificación
del comparendo consiste en poner en conocimiento
del propietario del vehículo la infracción y hacer un llamado para que ejerza
su derecho de defensa, contradicción e impugnación. Lo anterior debido a que es
la persona que figura en los registros de tránsito como propietaria del
automotor, sobre quien en principio recae la responsabilidad por la utilización
inadecuada de su vehículo[5], esto es, con infracción de
las normas.
16. El precedente citado expuso que el medio de notificación primordial
al que deben recurrir las autoridades de tránsito es el envío de la infracción
y sus soportes a través de correo, pero de no ser posible surtirla por este
conducto, deberán agotar todas las opciones de notificación, reguladas en el
ordenamiento jurídico, para hacer conocer el comparendo respectivo a quienes estén
vinculados en el proceso contravencional.
17. Y respecto a la notificación por medio de correo, en Sentencia C-980/10, precisó el Tribunal Corte
Constitucional:
La
notificación por correo, entendida, de manera general, como la diligencia de
envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del afectado o
interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el debido
proceso, sólo a partir del recibo de la comunicación que la contiene. En virtud
de esa interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la
notificación de la decisión que pretende comunicar, por cuanto lo que en
realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que
exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos
por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no cumple con la simple
introducción de una copia del acto al correo.
18. De esta manera y teniendo en cuenta que deben agotarse todos
los medios dispuestos por el ordenamiento jurídico vigente para notificar a
quien resulte involucrado en un proceso contravencional como consecuencia de
una “fotomulta”, y partiendo del
hecho de que las autoridades de tránsito ejercen una función pública, regulada
de manera genérica por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, resulta imperativo agotar todos los medios de
notificación dispuestos en éste.
19. Por su parte, la Ley 1843 del 14 de julio de 2017, reguló el proceso de notificación de
las infracciones detectadas por sistemas automáticos:
Artículo 8°. Procedimiento ante la comisión de una
contravención detectada por el sistema de ayudas tecnológicas, la autoridad de
tránsito debe seguir el procedimiento que describe a continuación:
El envío se hará por correo y/o correo electrónico, en el
primer caso a través de una empresa de correos legalmente constituida, dentro
de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por
parte de la autoridad, copia del comparendo y sus soportes al propietario del
vehículo y a la empresa a la cual se encuentra vinculado; este último caso, en
el evento de que se trate de un vehículo de servicio público.
En el evento en que no sea posible identificar al propietario
del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá
hacer el proceso de notificación por aviso de la orden de comparendo.
Una vez allegada a la autoridad de tránsito del respectivo
ente territorial donde se detectó la infracción con ayudas tecnológicas se le
enviará al propietario del vehículo la
orden de comparendo y sus soportes en la que ordenará presentarse ante la
autoridad de tránsito competente dentro de los once (11) días hábiles
siguientes a la entrega del comparendo, contados a partir del recibo del
comparendo en la última dirección registrada por el propietario del vehículo en
el Registro Único Nacional de Tránsito, para el inicio del proceso contravencional,
en los términos del Código Nacional de Tránsito.
20. Del articulado
en mención se extrae sin dificultad alguna que
la ley regulo aspectos fundamentales para la notificación de los
comparendos por medios electrónicos, entre ellos: (i) el término de tres (3)
días que tiene la autoridad de tránsito para notificar la infracción detectada por
medios electrónicos, plazo que deberá contarse a partir de la validación del
comparendo; (ii) la notificación se hará por correo certificado a la dirección
que registre el propietario del vehículo en el RUNT; (iii) la notificación
deberá ir acompañada de la orden de comparendo y sus soportes, con la
advertencia de que el infractor cuenta con once (11) días hábiles, contados a
partir de la entrega de la notificación en su residencia, para que comparezca a
la autoridad de tránsito.
21. Caso concreto. Un primer
aspecto de inconformidad de la accionante tiene que ver con el proceso de notificación que surtió la
autoridad de tránsito en su caso particular. Señala que nunca tuvo conocimiento
del comparendo Nº 25260001000008920928, de 3 de febrero de 2015, que fue
impuesto por medios tecnológicos al superar el límite de velocidad en el kilómetro
126 en la vía que de Bogotá conduce a Honda, jurisdicción del Rosal,
Cundinamarca.
22. En el escrito
de impugnación destacó que no es cierto que la Secretaría de Movilidad de
Cundinamarca haya notificado la infracción en su domicilio y que, de haberlo
hecho, desconoce quién es la persona que recibió el documento, sumado a que la
entidad de tránsito superó el término previsto en el artículo 135 de la Ley 769
de 2002, al ser notificada por fuera de los tres (3) días hábiles que contempla
la norma.
23. De la respuesta
de la Secretaría de Movilidad encuentra la Sala que a Lina Fernanda Castañeda Romero, el 3 de febrero de 2015, le
fue impuesta orden de comparendo por conducir a velocidad superior a la
permitida en el tramo Bogotá-Honda, Kilómetro 126, cuando estaba bajo su
control el vehículo de placas BTF678.
24. El 4 de febrero
de 2015 el Jefe Operativo del Rosal, de la Secretaría de Transporte y Movilidad
de Cundinamarca, expidió la comunicación junto con el comparendo y la foto
multa con destino a Lina Fernanda
Castañeda Romero, residente en la calle 105 Nro. 69-76 de Bogotá[6].
25. La comunicación
se remitió el 11 de febrero de 2015 por Correo 472 y fue entregada el 13 del
mismo mes y año en la calle 105 Nº 69-76 de Bogotá, con firma de recibido de Luis Vergara, como da cuenta la
certificación de servicios postales del Correo 472, en la que se evidencia la
guía 3155835 con la firma respectiva[7].
26. De la dirección
que registra la actora se tiene que es la misma que anunció en la acción de tutela
y a la que la autoridad de tránsito remitió la notificación no solo de la
infracción sino del mandamiento de pago. Nótese que en respuesta a
requerimiento del despacho, manifestó en correo electrónico del 25 de julio de
2017 que su domicilio es en la Calle 105 Nro. 69-76, barrio la Floresta, que identificó
como una casa en una cuadra cerrada sin portería[8].
27. De lo anterior
refulge evidente que la notificación se surtió en el domicilio de la demandante,
no siendo de recibió que desconoce a la persona que recibió el documento, porque
su inmueble no se encuentra en unidad de conjunto cerrado, ni tiene portería
como ella misma lo certificó, como para crear la duda de que la comunicación no
llegó a su poder.
28. Ahora bien, de
las pruebas arrimadas por la accionada es claro que al día siguiente de la
infracción la entidad de tránsito expidió la notificación pertinente, la que si
bien fue remitida al sexto día hábil, en modo alguno hace irregular la
notificación, pues la misma se surtió en la residencia de la accionante y
cumpliendo los parámetros que exige la ley, esto es, fue remitida la
comunicación expedida en término junto con la fotomulta y el parte, teniendo la
oportunidad de controvertir la infracción atribuida.
29. No puede
desconocerse que la Ley 1843 de 2017 reguló el asunto y dio un margen para el
envío de la comunicación al infractor, destacando que los tres días hábiles
para notificar deberán contabilizarse una vez se realice la validación del
comparendo por parte de la autoridad de tránsito, de manera que no haber
remitido en los tres días el oficio a la accionante en modo alguno vulnera su
derecho al debido proceso.
30. Destáquese que
en el presente asunto Castañeda Romero
contaba con el término de once (11) días para: a.) Realizar
el pago; b.) manifestar su inconformidad frente al comparendo; o, c). abstenerse
de comparecer.
31.
Dicho plazo fue contabilizado a partir del momento en que se
entregó la notificación en su residencia, que en este caso, sin duda, comenzó a
partir del 13 de febrero de 2017 y, por lo tanto, feneció el 2 de marzo de 2017.
Así las cosas, el 4 de marzo de 2017, la autoridad de tránsito abrió la
audiencia pública que suspendió hasta el 13 de abril de 2015, cuando Castañeda Romero fue declarada contraventora,
sin que desplegara ninguna actuación para comparecer.
32. Igualmente, el 31 de julio de 2015, la autoridad competente libró
mandamiento de pago contra Castañeda
Romero, siendo notificada en su domicilio el 7 de marzo de 2017.
33.
Explica la Jefe de Procesos Administrativos de la Dirección de
Servicios de Movilidad, que la mora en la notificación surge de la
sustanciación manual que hace a los expedientes de cobro coactivo, por lo que
en su caso procedió a cumplir con dicho rito casi 18 meses después, previa
verificación de que no había operado el fenómeno de la prescripción, lo que
hacía procedente continuar con el trámite[9].
34. Para la Sala el proceso administrativo contra la accionante se
ciñó a los postulados consagrados en la norma vigente. Siendo ello así, improcedente
resulta cualquier reclamo sobre la ausencia de notificación.
35. Ahora bien, no sobra destacar que en sentencia T-051/16 la Corte
Constitucional aclaró que la falta de notificación es un problema que puede ser
debatido a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que no
ha desplegado y harían improcedente el mecanismo invocado. Así lo señaló:
[L]a falta de notificación de los actos administrativos,
implica que los afectados no tengan conocimiento de los pronunciamientos de la
administración y, por ende, constituye una barrera para el ejercicios los
recursos procedentes, en consecuencia, cuando la falta de interposición de
recursos obedezca a la falta de notificación, es posible
acceder al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aun
cuando no se hubiere agotado ese requisito de procedencia.
Por otro lado, también resultaría posible solicitar la
revocatoria directa del acto administrativo por medio del cual se impone la
sanción, regulada en el Artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
36. Sin embargo, las
anteriores razones que derivan en la improcedencia de la demanda de amparo no impiden
que la Sala entre a estudiar la forma en que fue impuesta la fotomulta a Lina Fernanda Castañeda Romero, para lo
cual previamente hará un estudio de la regulación de los medios tecnológicos
para la imposición de multas de tránsito.
37. Políticas
públicas en materia de tránsito y movilidad. Antecedentes Internacionales. En 2004 la
Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial presentaron conjuntamente
el Informe Mundial sobre Prevención de
los Traumatismos Causados por el Tránsito[10].
Este documento destacó el papel de muchos sectores en la prevención de los
mencionados traumatismos. También describió los conceptos fundamentales de
prevención de los traumatismos por accidentes de tránsito, la magnitud e
impacto de los mismos, los factores determinantes y de riesgo más importantes y
las estrategias eficaces de intervención.
38. El Informe
concluía con seis recomendaciones que los países podían seguir para mejorar su
situación en materia de seguridad vial, a saber:
1.
Designar un organismo coordinador en la administración pública para orientar
las actividades nacionales en materia de seguridad vial.
2. Evaluar
el problema, las políticas y el marco institucional relativos a los
traumatismos causados por el tránsito, así como la capacidad de prevención en
la materia en cada país.
3.
Preparar una estrategia y un plan de acción nacionales en materia de seguridad
vial.
4. Asignar
recursos financieros y humanos para tratar el problema.
5. Aplicar
medidas concretas para prevenir los choques en la vía pública, reducir al
mínimo los traumatismos y sus consecuencias y evaluar las repercusiones de
estas medidas, entre las que figuran reducir la velocidad excesiva e
inapropiada; reducir el consumo de alcohol cuando se conduce; y aumentar el uso
de os cascos para motocicletas, los cinturones de seguridad y los sistemas de
retención para niños.
6. Apoyar
el desarrollo de capacidad nacional y el fomento de la cooperación
internacional.
39. El Informe mundial
promovió un enfoque integral de la seguridad vial que supone identificar las
interacciones entre los usuarios de las vías de tránsito, el vehículo y el
entorno vial, es decir, las áreas potenciales de intervención.
40. En abril de 2004, poco después de la presentación del
Informe Mundial, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la
resolución 58/289, relativa al «mejoramiento de la seguridad vial en el mundo»,
que mencionaba el Informe Mundial y respaldaba sus recomendaciones.
41. Al mes
siguiente, la Asamblea Mundial de la Salud adoptó la resolución WHA 57.10,
sobre «seguridad vial y salud», que instaba a los Estados Miembros de la OMS a
priorizar la seguridad vial como una cuestión de salud pública y a dar los
pasos necesarios para aplicar medidas de eficacia comprobada para reducir los
traumatismos por accidentes de tránsito.
42. Las ulteriores
resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que se adoptaron
tanto en 2005 como en 2008, reforzaron el llamamiento a los Estados miembros
para que prestaran mayor atención a la prevención de los traumatismos por
accidentes de tránsito en general y aplicaran las recomendaciones del Informe Mundial
en particular.
43. El Informe señalaba
expresamente que es necesario pasar a la acción. Es por ello que en 2009 la Organización
Mundial de la Salud hizo la primera evaluación amplia de la situación de la
seguridad vial en 178 países, utilizando datos extraídos de una encuesta
normalizada llevada a cabo en 2008.
44.
Los
resultados proporcionan un valor de referencia que los países pueden utilizar
para evaluar su situación en materia de seguridad vial con respecto a otros
países, mientras que en el ámbito internacional los datos presentados pueden
considerarse en su conjunto como un punto de partida para poder medir los
progresos realizados a lo largo del tiempo.
45. El Informe
sobre la situación mundial de la seguridad vial presenta diversos hallazgos
fundamentales, entre otros:
• Los
países de ingresos bajos y medianos tienen tasas más altas de letalidad por
accidentes de tránsito (21,5 y 19,5 por 100 000 habitantes, respectivamente)
que los países de ingresos altos (10,3 por 100 000). Más del 90% de las
víctimas mortales de los accidentes de tránsito que ocurren en el mundo
corresponde a países de ingresos bajos y medianos, que tan sólo tienen el 48%
de los vehículos del mundo.
Cerca de
la mitad de las personas que fallecen como consecuencia de accidentes de
tránsito son peatones, ciclistas o «usuarios de vehículos de motor de dos
ruedas -conocidos colectivamente como usuarios vulnerables de las vías de
tránsito»- y esa proporción es mayor en las economías más pobres del mundo.
En muchos
países la adopción y aplicación de códigos de circulación parecen
insuficientes. La elaboración y observancia eficaz de la legislación son
fundamentales para reducir la conducción bajo los efectos del alcohol y el
exceso de velocidad, y para aumentar el uso de los cascos, cinturones de
seguridad y sistemas para retención de niños. La presente encuesta puso de
manifiesto que menos de la mitad de los países dispone de leyes para corregir
estos cinco factores de riesgo, mientras que solamente el 15% tiene una legislación
que puede considerarse integral en cuanto a su alcance.
Para
abordar la seguridad vial de un modo integral se necesita la implicación de
múltiples sectores, como los de la salud, el transporte y la policía. Una
respuesta coordinada a este problema incluye el desarrollo y aplicación de una
estrategia multisectorial sobre prevención de traumatismos por accidentes de
tránsito con fondos suficientes para planificar actividades que deberán
llevarse a cabo dentro de un marco temporal definido.
46. Este antecedente dio lugar
a la
Resolución 64/255 de 1º de marzo de 2010, por medio de la cual la Asamblea
General de las Naciones Unidas proclamó el período 2011-2020 como el «Decenio
de Acción para la Seguridad Vial», con el objetivo general de estabilizar y, posteriormente,
reducir las cifras previstas de víctimas mortales en accidentes de tránsito en
todo el mundo, aumentando las actividades en los planos nacional, regional y
mundial.
47. En dicha
Resolución se exhortó a los Estados Miembros a llevar a cabo actividades en
materia de seguridad vial, particularmente en los ámbitos de la gestión,
infraestructura viaria, seguridad de los vehículos, el comportamiento de los
usuarios de las vías de tránsito, incluidas las distracciones, educación para
la seguridad vial y atención después de los accidentes, incluida la
rehabilitación de las personas con discapacidad, sobre la base del plan de
acción.
48. Lo importante
de dicha Resolución es que si bien apoya el seguimiento periódico de los
progresos hacia la consecución de las metas mundiales relacionadas con el
Decenio, señala que las metas nacionales relativas a cada esfera de actividades
deberían ser fijadas por cada Estado Miembro. La resolución pide que la
Organización Mundial de la Salud y las comisiones regionales de las Naciones
Unidas, en cooperación con otros asociados del Grupo de colaboración de las
Naciones Unidas para la seguridad vial y otros interesados, preparen un Plan
mundial para el Decenio como documento orientativo que facilite la consecución
de sus objetivos.
49. En 2010 las
comisiones regionales de las Naciones Unidas ultimaron un proyecto sobre el
mejoramiento de la seguridad vial en el mundo y el establecimiento de objetivos
regionales y nacionales de reducción de las víctimas de accidentes de tránsito,
en cuyo informe definitivo se reconoce el valor de fijar objetivos para mejorar
la seguridad vial y se proporciona asistencia a los gobiernos de los países de
ingresos bajos y medianos en la elaboración de esos objetivos.
50. Antecedentes Nacionales. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Ante esta problemática y el llamado de la Comunidad
Internacional en declarar el período 2011-2020 «Decenio de Acción para la
Seguridad Vial», el Gobierno Nacional promulgó las “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 prosperidad para todos”, en el que señaló que la seguridad vial era una
prioridad y una política de estado que debía trascender en los planes y programas del
gobierno.
51. Sobre el asunto
se dijo:
Ante la
problemática actual de la accidentalidad vial en el país, y el llamado de toda
la comunidad internacional -Naciones Unidas, Organización Mundial de la Salud,
ONG, entidades multilaterales, etc.-, en declarar ésta la década de acción en
seguridad vial, el Gobierno nacional
declara la seguridad vial como una política de Estado que trascienda los planes
y programas de un período de gobierno. La política es consecuente con el
mandato constitucional y legal que tiene el Estado en garantizar la prestación
del servicio de transporte en condiciones de calidad, oportunidad
y seguridad y será liderada por el MIT a través de su Viceministerio
especializado en temas de transporte y tránsito, e implicará una articulación
institucional a nivel público y privado. La
política de Estado de seguridad vial también se deberá reflejar en el régimen
de infracciones y sanciones para todo el sector[11].
52. La estrategia
incluyó acciones como:
(i). Infraestructura para
proteger la integridad humana
(ii). Equipo y vehículos
para movilidad segura
(iii) Comportamiento de
usuarios
53. La Ley 1450 de 2011,
denominada “Plan Nacional de Desarrollo 2110-2014 “prosperidad para todos”, en
su artículo 86 contempla la detección de infracciones de tránsito por medios
tecnológicos, como una medida para el avance en las políticas en materia de tránsito
y movilidad:
Artículo 86. Detección de
infracciones de tránsito por medios tecnológicos. En los eventos en que se empleen medios técnicos o tecnológicos para la
detección de infracciones de tránsito o transporte, las autoridades competentes
deberán vincular al trámite contravencional o procedimiento administrativo
sancionatorio, al propietario del vehículo, de acuerdo con lo establecido en el
Código Nacional de Tránsito.
Si se tratare de un vehículo
particular, serán solidariamente responsables frente al pago de las multas, el
propietario y el conductor del vehículo. No obstante lo anterior, tratándose de
vehículos dados en leasing, en arrendamiento sin opción de compra y/o en
operaciones de renting, serán solidariamente responsables de la infracción el
conductor y el locatario o arrendatario[12].
54. Plan
Nacional de Seguridad Vial (PNSV) 2011 – 2021. En desarrollo de esta política, el
Ministerio de Transporte diseñó y elaboró
el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-2015, en aras de disminuir la accidentalidad vial
en el país a través de la definición de lineamientos de política claros, el
cual se adoptó mediante Resolución 1282 de 30 de marzo de 2012, cuyo marco tuvo
como fin dar cumplimiento a los lineamientos trazados en el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014. El PNSV 2011-2016
fue presentado previamente ante la Comisión Intersectorial de Seguridad en las
carreteras, quien lo aprobó en sesión del 26 de diciembre de 2011, según acta
031.
55. El plan pasó a ser
un documento de orientación que contiene medidas, fomenta la formulación y
aplicación de políticas y acciones a nivel regional, departamental y municipal,
con el objetivo de reducir el número de víctimas fatales y no fatales a nivel
nacional.
56. El PNSV fue
cuestionario públicamente por el Congreso de la República, Comisión Sexta del
Senado y la Comisión Permanente de Seguridad Vial, debido a las debilidades encontradas
y comentadas por diversos actores y agentes públicos y privados en la vigencia
2012, durante su fase de ejecución. Entre las observaciones se señaló la
necesidad de ampliar el período de referencia dado que se había propuesto a muy
corto plazo -hasta el 2016- y varias de las acciones a realizar requerían una
vigencia mayor.
57. En consideración de
lo anterior, el ajuste del Plan Nacional de Seguridad Vial se armonizó con el
período estipulado en el Plan Decenal de Salud Pública 2012 - 2021, que incluye
la seguridad vial dentro de su agenda y la prioriza como un problema de salud
pública que debe ser abordado de forma holística, en coherencia con los
objetivos e intereses que ha trazado el Plan Nacional de Seguridad Vial,
circunstancia que motivo la expedición de la Resolución 002273, de 6 de agosto
de 2014, por medio del cual se ajustó el Plan Nacional de Seguridad Vial y su
vigencia fue ampliada hasta el 2021.
58. Otras regulaciones para cumplir con el Plan de
Desarrollo 2010-2014. El Congreso de la República
aprobó y el Gobierno Nacional también expidió la Ley 1383
del 16 de marzo de 2010, por la cual se reforma la Ley 769 de
2002, Código Nacional de Tránsito, y se dictan disposiciones para regular la
materia vial.
59. Allí se autorizó
a las entidades de tránsito el uso de mecanismos técnicos y tecnológicos para
evidenciar la comisión de infracciones de tránsito. Dicha regulación permitió que el Ministerio de Transporte
expidiera la Resolución Nº 003027 de 26
de julio de 2010, con la que se buscó actualizar
la codificación de las infracciones de tránsito y adoptar un manual de
Infracciones
60. Posteriormente, se expidió
la Ley 1503 de 2011, “por la cual se promueve la formación de hábitos,
comportamientos y conductas seguros en la vía y se dictan otras disposiciones”. En la citada ley se establecen lineamientos
sobre educación vial, enseñanza obligatoria de la seguridad vial desde el nivel
preescolar hasta la educación media, entre otros temas, así como la
obligatoriedad de elaborar los Planes Estratégicos de Seguridad Vial (PESV).
61. La reglamentación de esta
ley se hizo mediante Decreto 2861 de diciembre de 2013, suscrito por los
ministerios de Salud y Protección Social, de Educación Nacional y de
Transporte, presentando un avance en “Acciones y procedimientos en materia de
seguridad vial”, “Planes estratégicos de consumo responsable de alcohol y su
adopción por parte de los establecimientos de comercio”, “planes estratégicos
de las entidades, organizaciones o empresas en materia de seguridad vial”.
62. Igualmente, el Presidente de la República expidió el Decreto 015 del 6 de
enero de 2011, por el cual estableció los límites máximos de velocidad para garantizar
la seguridad vial en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-219/11, ante la inobservancia de los plazos fijados
en la Constitución, circunstancia que contravenía
el principio de temporalidad.
63. Por su parte, la Ley 1702
de 2013, “por la cual se crea la Agencia Nacional de Seguridad Vial y se dictan
otras disposiciones” tuvo como objetivo poner en funcionamiento un organismo que
fuera la máxima autoridad para “la aplicación de las políticas y medidas de
seguridad vial”, cuyo objetivo era la planificación, articulación y gestión de
la seguridad vial del país.
64. El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por
un nuevo país”. Para el logro de los objetivos del
plan, se plantearon cinco estrategias transversales. Ellas son: 1.
Infraestructura y competitividad estratégicas 2. Movilidad social 3.
Transformación del campo y crecimiento verde 4. Consolidación del Estado Social
de Derecho 5. Buen gobierno.
65. En materia de infraestructura
explicó que para continuar con el ambicioso programa de infraestructura de
transporte Cuarta Generación (4G), el Gobierno Nacional haría un gigantesco
esfuerzo en infraestructura en los próximos años. En el documento destacó que
las políticas en materia de movilidad y transporte buscan cumplir con el
mandato constitucional y legal que le asigna al Estado la responsabilidad de
garantizar la prestación del servicio de transporte en condiciones de calidad,
oportunidad y seguridad y respecto al uso de tecnologías dijo:
El Gobierno Nacional definirá
tecnologías, y desarrollará y adoptará los estándares y protocolos
correspondientes, relacionados con componentes técnicos de los proyectos Sistemas
Inteligentes de Transporte de escala Nacional o importancia estratégica para el
país; así mismo, establecerá el marco normativo para que las entidades
territoriales implementen proyectos de SIT en sus respectivas jurisdicciones.
Se implementará un esquema de peajes electrónicos en la red vial nacional para
lo cual el Ministerio de Transporte y el DNP
En
relación con los desplazamientos interurbanos, la señalización vial con
respecto a la velocidad en carreteras, deberá considerar el análisis de las
características mecánicas y tecnológicas de los vehículos que se estima
circulan por cada corredor, así como claridad en la comunicación al usuario de
las velocidades permitidas en cada tramo.
La Superintendencia de Puertos y
Transporte implementará las tecnologías de la información y comunicación que
sean necesarias para apalancar los objetivos misionales de la entidad con los
mejores y más altos estándares de calidad, dadas en la hoja de ruta que se
definirán en el desarrollo del proceso de arquitectura empresarial, y que
integrada con el mejoramiento de procesos y procedimientos deberá coadyuvar a
la implementación y utilización de las herramientas tecnológicas que requiera
la entidad. Entre ellas: el centro de monitoreo de las actividades de
transporte y servicios conexos, software misional de supervisión y de seguimiento
y Tramite de Informes Únicos de Infracción al Transporte – IUIT, entre otras
herramientas comunicadas entre sí, tanto al interior como con el sector
transporte, en el cual se tendrán en cuenta los esfuerzos y desarrollos de las
entidades estatales, así como las iniciativas públicas y privadas de desarrollo
tecnológico que contribuyan a que sea eficiente y eficaz la supervisión.
La
Superintendencia de Puertos y Transporte en coordinación con el Ministerio de
Transporte y la Policía Nacional, apoyará la implementación de la Comparendera
Electrónica para la imposición de los Informes Únicos de Infracción al
Transporte, a nivel nacional en el control del transporte terrestre.
66. Las
ayudas tecnológicas para el tránsito terrestre. Para efectos de las ayudas
tecnológicas en la actividad del tránsito terrestre, y más concretamente en los
procesos sancionatorios que pueden derivar de la misma, la Corte Constitucional
en sentencia C-530/03, sostuvo que estas coadyuvan la labor de detectar a
los posibles infractores de las normas que regulan el tránsito y la circulación
de vehículos en el territorio nacional, para de esta manera contribuir a la
modernización de los trámites y funciones en ese campo, con el fin de mejorar
la calidad de vida de la población y brindar un mayor nivel de seguridad en la
actividad del transporte terrestre.
67. Agregó:
Justamente en ese sentido
es que el Código Nacional de Tránsito Terrestre permite el uso de ayudas
tecnológicas para identificar a los vehículos y a los conductores. A pesar de
que no se trate de medios clásicos de prueba, no pueden ser eliminados de estos
procesos, pues pueden ser también la forma en que se estructure la defensa de
quien sea inculpado erróneamente. Aunque para los actores, el uso de esos
medios tecnológicos puede violar el derecho a la defensa, debido a la
posibilidad de alteración de la prueba, el procedimiento previsto para estas
situaciones contempla oportunidades en las cuales el conductor o el propietario
del vehículo pueden defenderse.
Así, si la prueba resulta
falsa, podría el inculpado interponer los recursos pertinentes, razón por la
cual no es violatoria del debido proceso la admisión de estos medios de prueba.
Además, estas ayudas tecnológicas pretenden otorgar mayor certeza en el proceso
de identificación de vehículos y conductores, lo cual resulta apropiado a fin
de restringir al máximo la posibilidad de errores en la determinación de los
inculpados e infractores. De otro lado, esta norma también pretende sancionar a
los infractores de la manera más eficiente posible. Por ello el cargo
presentado no prospera.
68. De la regulación de los
medios tecnológicos para las imposición de multas por infracciones de tránsito. En la
exposición de motivos del proyecto de Ley 102 de 2015,
por medio del cual establece como obligatorio un concepto
previo para la instalación, puesta en operación y cobro de multas con los
mecanismos de fotomultas y otros medio tecnológicos en Colombia[13], se destacó que la regulación resultaba importante porque:
Los medios de
comunicación y las autoridades de tránsito han sido testigos de las
innumerables quejas, inconformidad generalizada de la ciudadanía y de los
transportadores respecto a la imposición de fotomultas o comparendos, basados
en límites de velocidad que en su opinión no corresponden con el desarrollo
vial logrado en algunas zonas del territorio. Es decir, la inconformidad radica
en que se están imponiendo por parte de los gobernadores y alcaldes límites de
velocidad exageradamente bajos respecto de las nuevas condiciones de las vías,
las cuales permitirían transitar en condiciones de seguridad a velocidades
superiores.
Se observa
también un interés muy marcado de las entidades territoriales en la puesta en
funcionamiento de estos mecanismos de control, a la fecha 35 entidades
territoriales han recurrido a la utilización de estos mecanismos, y la cifra va
en aumento, día a día son más los dispositivos instalados, debido a la
eficiencia en el control, sino también por ser esta una fuente de recursos vía
multas para la entidad que los instala[14], se calcula que 6 de cada 10 fotomultas
que se imponen en Colombia son por sobrepasar los límites de velocidad, límites
que en un número importante de los casos el ciudadano no conoce, debido a que
estos mecanismos no son perceptibles para los conductores y no se acompañan de
la suficiente señalización que permita conocer su existencia, permitiendo a
conductores identificar conscientemente los límites, en los casos de multas por
exceso de velocidad. Estos mecanismos se han convertido en verdaderas trampas
para los turistas, que por ejemplo, recorren una vía sin conocer de manera
detallada los límites de cada zona y los lugares donde se ubican estos
dispositivos.
Cabe aclarar
que no se pretende afirmar en el presente documento, que de manera exclusiva
sea el cobro de multas el único o principal interés buscado por las autoridades
territoriales, al momento de recurrir a los mecanismos tecnológicos de sanción
de infractores de normas de tránsito. Se reconoce la existencia de competencias
para estos efectos en cabeza de las autoridades de tránsito departamental y
municipal. Somos nosotros, desde el Congreso de la República, los más
llamados a reconocer en algunos casos particulares la importancia del uso de
estas tecnologías en materia de vigilancia y control.
Sin embargo,
en algunas vías del país existe una falta de coherencia entre las condiciones
de seguridad de la vía y los límites de velocidad impuestos por las autoridades
territoriales, los cuales están generando minuto a minuto multas o comparendos
para los ciudadanos, en muchos casos de manera injustificada.
Frente a esta
problemática consideramos conveniente establecer con toda claridad, que sea un
ente técnico especializado el que se encargue de acompañar y conceptuar sobre las
condiciones en las cuales podrán imponerse límites o sanciones mediante la
utilización de métodos de control tecnológico por parte de las autoridades de
tránsito interesadas en su utilización, dependiendo de los lugares y
condiciones de infraestructura vial existente en las zonas donde se pretenden
instalar.
69. Por su parte, en el Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley Nº 212 de 2016
Senado y 102 de 2015 Cámara[15], se dijo:
Ahora bien, no se entiende cómo en un país que en los últimos años
ha abanderado el desarrollo de la infraestructura vial como pilar del
crecimiento económico y social, tanto así que se habla de vías de cuarta y
quinta generación, lo que implica mover el país a velocidades modernas de
ahorros de tiempo de viajes entre otros beneficios, se presentan casos en donde
autopistas bien diseñadas y adecuadas para la conducción en velocidades
superiores a los 80 Km/H, los vehículos deben reducir intempestivamente a
velocidades inferiores a los 40 Km/H por la instalación de un sistema de
detección de infracciones arbitrario.
Los proyectos de infraestructura de
cuarta generación o “4G” son la inversión que el
Estado ejecuta para la realización de obras de infraestructura a lo largo del
país y que traerán beneficios sociales, económicos
y ambientales, contribuyendo a la conexión y al crecimiento productivo del
país. Además, implicando los siguientes beneficios:
- Ahorro en tiempos de viaje.
- Reducción costos operacionales
vehiculares.
- Beneficios ambientales.
- Generación de empleo.
En Colombia se han desarrollado
concesiones de primera, segunda, tercera y ahora cuarta generación. El nombre
recibido corresponde a que en cada generación van incluyendo ajustes normativos
en los contratos en temas financieros, jurídicos, de riesgos, entre otros, de
tal manera que quedan cubiertas las experiencias positivas y negativas de los
contratos de las generaciones precedentes. De este modo, en las concesiones 4G
incluyen las mejores prácticas internacionales en materia de estructuración de
proyectos y así da cumplimiento a la Ley 1508 de 2012.
Este cambio de infraestructura vial ha generado una confianza
legítima que hace que los usuarios de las vías puedan hacer uso de manera
responsable de velocidades permitidas por la Ley pero que ven abruptamente
interrumpidas con la reducción de velocidades impuestas por los municipios en
donde hay concesiones que benefician con el fruto de los dineros que por
“presuntas infracciones” imponen a “propietarios” de vehículos que transitan a
velocidades superiores a las impuestas por estos municipios.
70. En el mismo
debate, se explicó por qué era importante establecer una estricta regulación a
las fotomultas:
No obstante,
la realidad en las entidades territoriales es totalmente otra, no se utilizan
las fotodetecciones como mecanismos de apoyo, sino como principal mecanismo de
imposición de multas sin la observación de principios constitucionales y
legales que aseguren la protección del interés general de los ciudadanos; a
contrario sensu, son utilizadas para el beneficio de los privados que
administran este tipo de mecanismos electrónicos.
Desde el año
2010 hasta el 2014 existía en 35 municipios del país la implementación del
sistema de fotomultas como estrategia de control de movilidad[16]; sin embargo, se prevé
que han venido adoptándose en otros entes territoriales, en los cuales se han
presentado denuncias por las constantes irregularidades dadas sobre:
·
El proceso de
adjudicación
·
La reducción
indiscriminada de las velocidades vehiculares
·
La imposición
de multas sin el procedimiento sancionatorio previo
·
La
implementación de fotodetección sin señalización de las mismas
·
La movilización de las fotodetecciones sin justificación alguna y sin
señalización de las mismas
·
Las cortas
distancias entre fotodetecciones, entre otras irregularidades.
71. En relación con el
procedimiento de cobro de fotomultas, explicó el informe de ponencia:
Respecto al procedimiento para el cobro de las
fotodetecciones Por la ambigüedad en la redacción de las normas citadas en el
acápite anterior, algunas entidades de tránsito han abusado en el procedimiento
para el cobro de las fotodetecciones, irregularidades como:
a)
Violación al debido proceso En
muchas ocasiones, como hemos tenido conocimiento por denuncias ciudadanas, las
autoridades de transito hacen llegar a las residencias de los presuntos
infractores una notificación mediante Ia cual informan que se le ha sancionado
por la comisión de una infracción de tránsito, y por medio de Ia cual deberá
pagar una multa, sin existir previo proceso administrativo sancionatorio.
b)
Desconocimiento de Ia
responsabilidad subjetiva del infractor En Ia mayoría de las denuncias, se
informa que la multa es impuesta al propietario del vehículo inscrito en el
Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), aplicando el principio de
objetividad en cuanto a Ia responsabilidad del infractor, que está prohibido
por la Constitución Política y la ley. Esto quiere decir que las autoridades de
transito están desconociendo las disposiciones normativas de los artículos 129
y 135 del C6digo Nacional de Tránsito, las cuales disponen que solo procede la
imposición de Ia multa al infractor, y solo el propietario podrá entrar a
responder solidariamente cuando se demuestre la responsabilidad del infractor.
72. Conclusiones. Los antecedentes señalados
permiten concluir que en el caso de sistemas automáticos, semiautomáticos y
otros medios tecnológicos para la detección de infracciones, existió una omisión legislativa que se configura
en el caso en estudio, porque si bien es cierto el artículo 22 de la Ley 1383
de 2010 modificó el artículo 135 del Código Nacional de Tránsito, para
autorizar a las autoridades a contratar
el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitieran evidenciar la
comisión de infracciones o contravenciones, también lo es que la norma en modo
alguno contempló los parámetros para el uso de estas tecnologías.
73. La
irregularidad u omisión no fue corregida con la expedición de la Ley 1450 de 2011, denominada: “Plan Nacional de Desarrollo
2110-2014 “prosperidad para todos”, porque en su artículo 86 se limitó a
incluir la forma en que debía surtirse la notificación al propietario del
vehículo cuando se hiciera uso de medios técnicos o
tecnológicos para la detección de infracciones de tránsito o transporte.
74. En forma
reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que la omisión legislativa de
carácter relativo se presenta cuando, al regular una materia, el legislador
omite referirse a una hipótesis que viene exigida por la Constitución; ausencia
que torna incompleto el desarrollo legal. Doctrinariamente este fenómeno ha
sido explicado, tanto como un vacío en la regulación, o como la manera de dar
lugar a un significado implícito y negativo, en cuanto el silencio excluye de
un beneficio o de una medida de protección a la persona o al grupo de personas
dejadas por fuera al momento de dictar la ley[17].
75. De la misma
manera, la sentencia C-497/15[18] retoma la línea
jurisprudencial en la que la Corte ha aceptado que Legislador puede
vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa debido
a la falta de regulación normativa en
torno a materias constitucionales sobre
las cuales tiene una específica y concreta obligación de hacerlo, como ocurrió
en el sub examine y se explicó con
antelación.
76. Tampoco las
regulaciones aquí señaladas cumplieron con las condiciones básicas que debe
observar una política pública orientada a garantizar los derechos
constitucionales de los ciudadanos. Por la pertinencia frente al asunto
sometido a examen, destaca la Sala que la Corte Constitucional en sentencia C-351/13 explicó cuáles son
esas exigencias:
En
resumen, debe existir (i) un plan específico para garantizar de manera
progresiva el goce efectivo del derecho constitucional en su faceta
prestacional; (ii) un cronograma de actividades para su ejecución. (iii) El
plan debe responder a las necesidades de la población hacia la cual fue
estructurado; (iv) debe ser ejecutado en un tiempo determinado, sin que este
lapso se torne en irrazonable ni indefinido y; (v) debe permitir una verdadera
participación democrática en todas las etapas de su elaboración.
77. En este caso, la promoción del uso de las
tecnologías para la imposición de infracciones desarrolla un principio del
ordenamiento constitucional, contemplado en el artículo 2º Superior que dispone
expresamente que las autoridades de la República están instituidas para
salvaguardar a las personas en su vida, honra y bienes; y ello es así, porque
de acuerdo con lo establecido por el literal e) del artículo 2° de la Ley
105 de 1993 "La seguridad de las personas constituye una de las
prioridades del sistema y del sector transporte", de ahí que cualquier política pública
orientada a combatir los altos índices de accidentalidad vial, debe cumplir los
parámetros señalados en la jurisprudencia.
78. Por su parte, el artículo 1°
del Decreto número 087 de 2011 establece que El
Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y
adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica
en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte
carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia
de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo, por lo que la competencia para adoptar políticas de tránsito y
movilidad, recae sin duda en dicho autoridad, como organismo ejecutor del plan
Nacional de Desarrollo del Gobierno, que para el período 2010-2014, declaró la seguridad vial como una política de Estado, en
aras de atender los estándares internacionales.
79. Así las cosas, el uso de
mecanismo tecnológicos se convirtió en un grave problema para el Gobierno, tal
y como lo demuestran los antecedentes del proyecto de ley que reguló dichos
sistemas, pues nótese que su uso no fue para proteger el interés general de los
ciudadanos sino que se convirtió en un negocio para las Secretarías de Movilidad
y Tránsito que hicieron uso de la tecnología de las fotomultas.
80. Por regla general, como
aparece demostrado en el presente asunto, la implementación del sistema de fotomultas
se hizo sin estudios técnicos que justificaran su puesta en funcionamiento ni
se hizo una adecuada señalización de las zonas en que operaría el sistema.
81. La sorpresa o una especie
de emboscada vial fue lo que se instaló con el sistema de fotomultas. De la
nada apareció un sistema electrónico que captaba un vehículo a una determinada
velocidad y sin más se imponía la fotomulta[19].
Se olvidó por quienes están a cargo del tránsito y de la movilidad que
es deber de la administración
actuar en sus relaciones jurídicas con los particulares de manera consecuente
con sus conductas precedentes, de manera que los administrados no se vean
sorprendidos con conductas que resulten contrarias a sus expectativas
legítimamente fundadas[20].
82. El Estado, en este caso
las autoridades de tránsito y movilidad, procedieron de mala fe, contraviniendo
el principio de confianza legítima[21].
Es claro que en una vía autorizada para circular a una determinada velocidad,
la autoridad pública dispuso un sistema electrónico con el único proceso de
imponer sanciones[22],
no de evitar accidentes o procurar una mejor movilidad.
83. Por ello y con razón se
dijo en el primer debate al proyecto de Ley 102 de 2015, que
la falta de
una regulación homogénea sobre las fotodetecciones, con algunos vacíos
jurídicos, han conllevado que las entidades territoriales implementen estos
mecanismos tecnológicos con condiciones específicas de acuerdo a su
conveniencia, sin estudios técnicos que justifiquen la operación de los mismos.
84. Estas
inconsistencias dieron lugar a que el 14 de julio de 2017 se expidiera la Ley
1843, que reglamentó la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos,
semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones,
regulación de la que puede extraerse cambios sustanciales como los que a
continuación se relacionan:
1.
En las vías nacionales,
departamentales y municipales, en donde funcionen sistemas automáticos,
semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones,
se deberá adicionar en la vía señales
visibles que informen que es una zona vigilada por cámaras o radar,
localizadas antes de iniciar estas zonas.
2.
Las
zonas deberán ser establecidas con base en los estudios técnicos,
por parte de las autoridades de tránsito, respetando los límites definidos por
el Ministerio de Transporte conforme al artículo segundo de la presente ley.
3.
Para las vías nacionales en donde
operen sistemas tecnológicos automáticos o semiautomáticos fijos para la
detección de infracciones de velocidad, la
señal tendrá que ubicarse con una antelación de 500 metros de distancia.
85. Igualmente, en
el artículo 13 destacó los requisitos técnicos para la instalación de sistemas
automáticos:
Artículo.13. Requisitos técnicos. La autoridad Nacional de
Tránsito, se asegurará de que, para la instalación de sistemas automáticos,
semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones,
se cumpla entre otras condiciones lo siguientes:
1.
Que su implementación hace parte
de las acciones contenidas en el Plan Nacional y Territorial de Seguridad Vial
y en su construcción concurrieron los actores de tránsito que leyes y
reglamentos hayan dispuesto.
2.
Estar soportados en estudios y
análisis realizados por la entidad idónea sobre accidentalidad y flujo
vehicular y peatonal; geometría, ubicación, calibración y tipo de equipos;
modalidad de operación y demás variables que determine el acto reglamentario
del misterio.
3.
Contar con un cuerpo de agentes de
tránsito capacitado. Cuerpo que puede ser integrado por policías especializados
y/o personal de planta, de conformidad con lo establecido en la Ley 1310 de
2009.
4.
La adecuada señalización a
implementar para informar a las personas de la existencia de sistemas
automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de
infracciones.
86. Y respecto, a
los equipos medidores de velocidad, también señaló:
Artículo 14. Laboratorios. Los laboratorios que se acrediten
para prestar el servicio deberán demostrar la trazabilidad de sus equipos
medidores de velocidad conforme a los patrones de referencia nacional,
definidos por el instituto nacional de metrología. El servicio de trazabilidad
de los equipos medidores de velocidad, se prestará con sujeción a las tarifas establecidas
por dicho instituto. Hasta tanto existan laboratorios acreditados en el
territorio nacional, la calibración de los equipos, medidores de velocidad,
estará a cargo del instituto nacional de metrología.
87. Para la Sala no existe
duda que la regulación sobre el tema fue incompleta, no contó con un texto
normativo preciso y determinado para llenar los vacíos, pues las políticas en
materia de movilidad y tránsito deban ser fruto de estudios técnicos serios que
permitan validar el procedimiento para fijar todo tipo de señales y
advertencias, como parte de una política pública de interés de los ciudadanos.
88. En las condiciones
anotadas no existe razón suficiente que justifique
la omisión en que se incurrió el legislador durante varios años, con que se
permitió que las autoridades de tránsito vulneraran los derechos fundamentales
de los ciudadanos, especialmente los referidos a la confianza legítima y el
debido proceso.
89. Bajo ese contexto la
omisión en que incurrió el legislador previo a la expedición de la Ley 1843 del
14 de julio de 2017, resulta contraria a los deberes del Estado, por lo que el
sistema de fotomultas desde su origen resultó abiertamente contrario al
ordenamiento jurídico, lo que sin duda permite el estudio de la situación de la
accionante.
90. Situación concreta objeto de decisión. De las pruebas aportadas a la actuación encuentra la Sala
que Lina Fernanda Castañeda Romero fue
objeto de una fotomulta cuando transitaba con el vehículo automotor de placas
BTF-678 por la vía Bogotá-Honda, kilómetro
126, jurisdicción el Rosal, por superar el límite de velocidad máximo permito
en la zona, el cual corresponde a 30Km/h.
91. De la información que
suministró el Jefe Seccional de Tránsito y Transporte de Cundinamarca de la
Policía Nacional, se tiene que la infracción ocurrió en el sector vagones, para
lo cual aclaró que el kilómetro 126, interpretado según la Concesión Sabana de
Occidente, hace referencia al kilómetro 18+850 hasta el 19+350 metros.
92. Igualmente, acotó que la
velocidad máxima permitida en el sector es de 30 km/h por ser un sector urbano
y encontrarse un plantel estudiantil; aclaró que la velocidad máxima después
del kilómetro 19+350 es de 70km/h.
93. De las señales en el
sector explicó que en el kilómetro 17 y 19+850
aparecen dos señales que indican “disminuya velocidad radar en la vía”,
al igual que una vaya de señalización en el kilómetro 18+800 que no es fija,
anunciando control de velocidad[23].
94. Del material fotográfico
de la zona arrimado a la actuación se tiene que:
·
En el kilómetro 18+800 vía Bogotá-La
Vega, que corresponde al kilómetro 125+800, se observa vaya que indica llegada
al Rosal y la señal de tránsito preventiva SP-47 que indica zona estudiantil
con reducción de velocidad a 30:
·
En el kilómetro 17 aparee una valla que ordena
disminuir la velocidad y el 17+400 señal de velocidad máxima 70 km/h.
·
En el kilómetro 18+850
Bogotá – Honda, que corresponde al kilómetro 125+800, aparece una valla no fija
(es decir móvil que puede o no estar) de la Secretaria de Cundinamarca que
anuncia control de velocidad.
95. Un primer
aspecto a resaltar en el caso de Lina
Fernanda Castañeda Romero, es que la infracción ocurrió en el kilómetro
126 o lo que es lo mismo 18+850 metros, observándose de la respuesta de la
autoridad de tránsito y de las fotografías del sector allegadas, que las
señales que indican la disminución de velocidad por zona escolar fueron fijadas
a 200 metros.
96. La valla de la
Secretaria de Movilidad que anuncia la existencia de un control de velocidad,
corresponde a un anuncio inconstante, no fijo, movible, que se instala durante
el control y que para el momento de la infracción de la accionante se desconoce
si estaba en el sector.
97. La ubicación de las
señales sin duda desconoce la actual reglamentación expedida, de acuerdo con la
cual deben ser ubicadas 500 metros antes, precisamente para que el conductor
conozca su deber de disminuir la velocidad y no se vea sorprendido con el
control de marcha, como le ocurrió a la accionante, quien sin duda no tuvo margen
de maniobra, lo que motivó que fuera sancionada por exceso de velocidad.
98. Ahora bien,
tampoco obra prueba alguna que permita acreditar que existían los avisos que
informaban que era una zona vigilada por cámaras o radar ni se arrimaron los estudios técnicos para determinar el
nivel de accidentalidad de la zona, su flujo vehicular y peatonal y
la necesidad de instalar un mecanismo técnico o tecnológico en el sector.
99. No probó la
accionada que el equipo utilizado para medir la
velocidad en la vía nacional cumplía las exigencias técnicas, y que el mismo había
sido objeto de calibración por el Instituto Nacional de Metrología.
100.
Ante las falencias que existen en el proceso de
instalación del sistema de fotomultas, como ha quedado demostrado, que el mismo
no corresponde a una política pública de prevención de accidentalidad o
mejoramiento de la movilidad sino a un mero interés económico de la
administración, se impone declarar que en el presente asunto fueron vulnerados
los derechos fundamentales de la accionante, especialmente los de confianza
legítima, debido proceso y defensa.
101. Así las cosas, se tutelará sus derechos fundamentales y como
consecuencia de ello se ordenará al Jefe o Director o Secretario de la
Secretaría de Transporte y Movilidad de Cundinamarca, o quien haga sus veces,
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la
notificación de la presente decisión, deje sin efectos el comparendo 25260001000008920928,
impuesto el 3 de febrero de 2015 a Lina
Fernanda Castañeda Romero; como consecuencia de lo anterior, revocará la
Resolución 142 del 31 de julio de 2015.
102. Igualmente, deberá el Jefe o Director o Secretario de la
Secretaría de Transporte y Movilidad, dar por terminado el proceso de cobro
coactivo en contra de la accionante y, en un plazo que no excederá de tres (3)
días, actualizara las bases de datos pertinentes para cancelar los registros
que por el comparendo aquí anunciado registre Castañeda
Romero.
103. La Secretaría
de Transporte y Movilidad de Cundinamarca, deberá adelantar las gestiones
necesarias para adecuar la instalación de equipos técnicos y tecnológicos que
detenten infracciones de tránsito, atendiendo los parámetros establecidos en la
Ley 1843 del 14 de julio de 2017, en aras de garantizar los derechos de los
ciudadanos.
104. Por último, el
Tribunal dispone exhortar a la Procuraduría General de la Nación para que, en
ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, vigile el funcionamiento
de todos los sistemas de detección electrónica de infracciones de tránsito y
movilidad. Especialmente se requiere al Ministerio Público para que haga
cumplir estrictamente y sin vacilaciones la Ley 1843 de 2017. Líbrese el oficio
correspondiente.
DECISIÓN
A mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior de Bogotá, en
Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
RESUELVE
1º.- REVOCAR
el fallo de primera
instancia.
2°.- TUTELAR los derechos fundamentales de confianza legítima, debido
proceso y defensa de Lina Fernanda
Castañeda Romero.
3º.- ORDENAR al Jefe o Director o
Secretario de la Secretaría de
Transporte y Movilidad de Cundinamarca, o quien haga sus veces, que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación
de la presente decisión, deje sin efectos el comparendo 25260001000008920928
impuesto el 3 de febrero de 2015 a Lina
Fernanda Castañeda Romero y como consecuencia de ello, revoque la Resolución 142 del 31 de julio de
2015 que libró mandamiento de pago en su contra.
4º.- DEBERÁ el Jefe o Director o
Secretario de la Secretaría de Transporte y Movilidad, dar por terminado el
proceso de cobro coactivo en contra de la accionante y, en un plazo que no
excederá de tres (3) días, actualizara las bases de datos pertinentes para
cancelar los registros que por el comparendo aquí anunciado registre Castañeda Romero.
5º.- ORDENAR al Jefe o Director o
Secretario de la Secretaría de Transporte y Movilidad de Cundinamarca, que
adelante las gestiones necesarias para adecuar la instalación de equipos
técnicos y tecnológicos que detenten infracciones de tránsito, atendiendo los
parámetros establecidos en la Ley 1843 del 14 de julio de 2017, en aras de
garantizar los derechos de los ciudadanos.
6º.- ADVERTIR que
contra la presente decisión no proceden recursos.
7°.- ANUNCIAR que
la actuación será remitida a la Corte Constitucional
para su eventual revisión.
Cópiese,
notifíquese y cúmplase.
Alberto Poveda Perdomo
Luis Fernando Ramírez Contreras
Ramiro Riaño Riaño
[1]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
providencia de 22 de enero de 2015. “De entrada, advierte la Sala que la
naturaleza de las providencias que imponen sanciones por infracciones de
tránsito corresponde a la de un acto administrativo…el legislador calificó
directamente de administrativo a dicho proceso sancionatorio, sin que sea
viable extenderle categoría jurisdiccional, a pesar de que sus etapas y
providencias puedan sugerir tal connotación”.
[2] Ley 1437 de 2011, Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona
que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica,
podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular,
expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que
se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas
en el inciso segundo del Artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la
nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del
derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda
se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
[3]
Ley 1437 de 2011, Artículo 137. Nulidad. Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá
cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían
fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación
de las atribuciones propias de quien los profirió.
[4] Consejo
de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2013, radicación 2013-04329.
[14] La ciudad de Medellín durante los primeros cuatro meses del
2013 recaudó recursos por una la cifra no superior a los $15,9 millones
de pesos en pagos por fotomultas, durante este mismo período del 2014 se
pagaron $23.072.087,00. El
Tiempo, 23 de septiembre de 2015.
[16] (Archivo) Periódico El Tiempo. Sección
Política. Octubre 18 de 2014. http://www.eltiempo.com/politica/justicia/fotomultas-son-por-exceso-de-velocidad/14707781
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-891A/06.
[19]
La Corte Constitucional ha explicado que los ciudadanos,
en general los particulares, deben ser
protegidos frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las
autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las
cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición
jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se
trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o
regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente. De allí que el
Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado
un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación. Cfr. sentencia C-608/10.
[21]
La jurisprudencia ha sido enfática en señalar que la confianza legítima, derivada de la buena fe, es un
mecanismo válido para evitar el abuso del derecho. Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-250/98.
[22] Multas
que por cierto, en lugar de servir para desarrollar planes y programas de
movilidad y tránsito, se convirtieron en fuente de enriquecimiento de algunos
particulares.
