Mediante sentencia de tutela se declara improcedente la acción promovida por el ciudadano ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO.
El Tribunal Superior de Bogotá consideró que no han sido vulnerados los derechos fundamentales del accionante. Así mismo, verificó que el ataque propuesto se dirige contra la revocatoria de su mandato, asunto que se encuentra en trámite. También estableció que existen otros medios de defensa judicial eficaces a su disposición.
Expresó el Tribunal que el Consejo Nacional Electoral tiene una función reglamentaria
limitadísima y que, por ello, cualquier actividad desplegada en tal sentido, no le
permite asumir competencias que no le corresponden porque, por ejemplo, cuando se trata de derechos fundamentales,
y tal calificación tienen los derechos políticos, existe una reserva
constitucional claramente definida a favor del legislador estatutario.
REPÚBLICA
DE COLOMBIA
TRIBUNAL
SUPERIOR DE BOGOTÁ
SALA PENAL
Magistrado Ponente:
Alberto
Poveda Perdomo
Aprobado
Acta N° 057
TUTELA – PRIMERA INSTANCIA
Bogotá, D.C., miércoles, siete
(7) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación
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1100122040020170123200
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Accionante
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Enrique Peñalosa
Londoño
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Accionado
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Consejo Nacional Electoral y otros
|
Derecho
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Debido
proceso, defensa y a ser elegido
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Decisión
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Improcedente
|
I.- ASUNTO:
1.
Resolver la acción de tutela instaurada
por el apoderado judicial de Enrique
Peñalosa Londoño contra el
Consejo Nacional Electoral (CNE), por vulneración de sus derechos fundamentales
al debido proceso, defensa y ser elegido.
2. El Despacho dispuso oficiosamente vincular a la presente
acción al Registrador Nacional del Estado Civil; los Registradores Distritales
del Estado Civil; los voceros de las revocatorias, Fredy Leonardo Puentes Díaz,
Gustavo Merchán Franco y César
Augusto González García; el Procurador General de la Nación (PGN), el Concejo
Distrital de Bogotá y los representantes legales de los partidos políticos que tienen
representación en el Concejo de la capital de la República.
II.-
FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN:
3.
Señaló el apoderado del accionante que la Registraduría Distrital del Estado
Civil recibió el 2 de enero de 2017, tres solicitudes de inscripción ciudadana
para adelantar la revocatoria del Alcalde Mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, las que por encontrar
ajustada a la ley llevó a que expidiera las Resoluciones 0023, 0024 y 0025 del
12 de enero de 2017.
4. Dijo
que la Registraduría Distrital del
Estado Civil se limitó a realizar un examen meramente formal de las solicitudes
de revocatoria de las exigencias, previstas en la Ley Estatutaria 1757 de 2015.
5. Cuestionó
la exposición de motivos de las iniciativas presentadas porque se limitan a
descalificar la gestión realizada por el alcalde y hacen una presentación
“tendenciosa” de las acciones que ha emprendido durante su primer año de mandato.
Si bien destacan el incumplimiento del programa de gobierno por insatisfacción ciudadana
de la gestión, no aportan prueba alguna que acredite sus dichos.
6. Narró
que Enrique Peñalosa Londoño
interpuso el 31 de enero de 2017 recurso de reposición y en subsidio apelación contra
las resoluciones que reconocieron las iniciativas de revocatoria, por falta de
notificación de la actuación administrativa, siendo resuelto en forma negativa
el 21 de febrero de 2017, bajo el argumento de que la decisión no constituye un
acto administrativo definitivo sino de mero trámite.
7.
Consideró que el CNE tiene la obligación de hacer uso de la facultad
reglamentaria para garantizar la correcta aplicación de los preceptos
constitucionales y legales que rigen la actividad electoral, de manera que el
incumplimiento de su deber vulnera los derechos fundamentales no solo del
accionante sino de los bogotanos que respaldaron su candidatura.
8. Agregó
que los alcaldes elegidos por voto popular son los principales afectados con los
procesos de revocatoria; sin embargo, no se les notifica del trámite y por lo
tanto no pueden hacer uso de los recursos, razones suficientes para concluir
que el CNE tiene la obligación de adoptar medidas de carácter reglamentario
para expedir una resolución que determine qué autoridad y de qué manera debe
hacerse la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos por el
legislador.
9. Solicitó
ordenar al CNE que en su condición de órgano encargado de ejercer la suprema
inspección, vigilancia y control de la Organización Electoral, en ejercicio de su
competencia reglamentaria expida una resolución que subsane: i) la falta de
notificación de las decisiones que se adoptan en la actuación administrativa
que concluye con el reconocimiento de los comités promotores de las
revocatorias del mandato; ii) la ausencia de controles materiales por parte de
las autoridades electorales que constaten de manera efectiva y no meramente
formal, el cumplimiento de las exigencias legales; y, iii) la inexistencia de
normas que reglamenten el procedimiento de verificación de los topes de
financiación por parte de los comités
que impulsan estas iniciativas.
III.-
ACTUACIÓN PROCESAL:
10. El 25 de mayo de 2017 fue
admitida la acción de tutela y corrió traslado de la misma al CNE; así mismo,
fueron vinculados el Registrador Nacional del Estado Civil; Jaime Hernando Suárez Bayona y Andrés Forero Linares,
Registradores Distritales del Estado
Civil; Fredy Leonardo Puentes Díaz,
vocero de la iniciativa ciudadana “Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá”; Gustavo Merchán Franco, vocero de la
revocatoria “Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor”; César Augusto González García, vocero de
la revocatoria “Por un Bogotá mejor sin Peñalosa”; PGN, Concejo Distrital a
través de su presidente y a los representantes legales o presidentes de los
partidos o movimientos políticos que conforman el Concejo de Bogotá: Partido
Liberal, Partido Conservador, Cambio Radical, Alianza Verde, Centro
Democrático, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Político Mira, Movimiento
Significativo de Ciudadanos Progresistas, Partido Alianza Social Independiente,
Partido de la U, Partido Opción Ciudadana y
Movimiento Libres, para que en el término de un (1) día ejercieran su
derecho de defensa.
11. Igualmente, el despacho
dispuso a
través de los medios de comunicación y la página web de la Rama Judicial, dar a conocer la existencia de la presente
acción constitucional, para que quien tuviera interés se pronunciara sobre el
particular.
12. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría
Nacional del Estado Civil manifestó que carece de
competencia para pronunciarse sobre el tema alegado en la acción constitucional
porque los asuntos controvertidos no hacen parte de sus funciones.
13. Los Registradores Distritales del Estado Civil explicaron que recibieron tres iniciativas para la revocatoria del
mandato del Alcalde Mayor de Bogotá, siendo admitidas con Resoluciones 0023,
0024 y 0025 del 12 de febrero de 2017. Destacaron que su actuación se
realizó dentro de los parámetros legales que orientan la inscripción de
mecanismos de participación ciudadana, de conformidad con lo establecido en el
artículo 6º de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.
14. De los recursos
interpuestos por el Alcalde contra las resoluciones por ellos emitidas,
destacaron que es cierto que sus razones fueron desestimadas; sin embargo,
aclararon que no existe mandato legal que imponga la obligación de notificar al
alcalde de la decisión contenida en las mismas, por lo que no es posible hablar
de vulneración al derecho de defensa y contradicción. Reiteraron que son de
mero trámite los actos de reconocimiento a un promotor o vocero de una
iniciativa, porque suponen una función exactamente igual a la que se despliega
cuando se inscribe un candidato, asunto que ha sido zanjado por la
jurisprudencia del Consejo de Estado, de acuerdo con decisión de 18 de julio de
2013.
15. Del proceso de notificación
de las Resoluciones informaron que la Ley 1757 de 2015 dispuso que las
propuestas de mecanismos de participación ciudadana deben ser publicados en la
página web de la entidad; igualmente,
subrayaron que el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución
4745 del 7 de junio de 2016, en la que reglamentó el procedimiento para el
trámite de inscripción de promotores de mecanismos de participación ciudadana
ante la Registraduría, ordenó la notificación a los voceros de las iniciativas
ciudadanas, trámite que fue regulado por el Registrador Delegado en lo
electoral mediante Circular 1 del 2 de enero de 2017, que indicó que dicho acto
debe comunicarse al mandatario al quien se le pretende revocar el mandato.
16. Destacaron que cumplieron
con las directrices sobre la materia y que notificaron a los voceros por la
página web de la entidad y al Alcalde
Mayor de Bogotá mediante comunicaciones de 16 de enero y 2 de mayo de 2017.
Concluyeron que la Registraduría no tiene atribuciones para valorar los motivos
invocados en una revocatoria, sumado a que el ordenamiento jurídico ni lo exige
ni establece un procedimiento o norma en concreto para la sustentación a los
promotores o voceros.
17. El apoderado judicial
del Consejo Nacional Electoral señaló que no ha vulnerado derecho
fundamental alguno de al accionante porque la acción está encaminada a regular
aspectos propios de la notificación de las decisiones que se adoptan en la
actuación administrativa para el reconocimiento de los comités promotores, la
creación de controles materiales para constatar el cumplimiento efectivo de los
requisitos y un procedimiento de verificación de topes de financiación para los
comités que impulsan las iniciativas.
18. Explicó que a la fecha el CNE
no se ha decidido si regula o no los procedimientos de revocatoria del mandato,
porque al ser un órgano colegiado requiere de la mayoría para tomar una decisión. Aclaró que las competencias de control,
vigilancia e inspección devienen de lo establecido en el artículo 265-6 de la Constitución
Política, la Ley 1757 de 2015 y la Resolución 6245 de 2015, por lo que la Sala Plena
presentó un proyecto para establecer el trámite de verificación de apoyos y
exposición de motivos del mecanismo de participación ciudadana de revocatoria
del mandato de alcaldes y gobernadores, mismo que fuera retirado el 17 de mayo
de 2017 en cumplimiento de la recomendación del PGN.
19. Mencionó que una magistrada
presentó un proyecto de resolución en la Sala celebrada el 24 de mayo de 2017,
para resolver las solicitudes de intervención atinentes a la revocatoria del Alcalde
de Bogotá pero fue derrotada, asignándose el asunto a un nuevo magistrado, por
lo que a la fecha se encuentra en estudio el proyecto de borrador.
20. Concluyó que los
magistrados del CNE están analizando cada una de las peticiones presentadas en
relación con la revocatoria del Alcalde de Bogotá y de 107 municipios en los
cuales no ha iniciado el trámite.
21. Gustavo Merchán Franco, vocero de la iniciativa ciudadana
“Unidos revoquemos el mandato del alcalde mayor de Bogotá”, solicitó
desestimar las pretensiones del accionante por no existir vulneración de sus
derechos fundamentales ni cumplirse los requisitos para instaurarla como
mecanismo transitorio. Concluyó que la
presentación de la iniciativa se hizo de buena fe, amparados en derechos y
principios constitucionales.
22. Fredy Leonardo
Puentes Díaz, vocero de la iniciativa “revocatoria del alcalde mayor de
Bogotá”, citó jurisprudencia sobre los derechos
políticos y su naturaleza fundamental. Respecto de la revocatoria del mandato
aludió que es un derecho político propio de las democracias participativas y un
mecanismo de control, para dar por terminado el mandato de un gobernante antes
de que finalice su período institucional.
23. Advirtió que no existe
vulneración porque no es cierto que el derecho a ser elegido sea absoluto sino que
encuentra su limitación con el ejercicio de la revocatoria del mandato. Acotó
que la defensa del accionante tampoco se ve conculcada con la solicitud porque
será la ciudadanía quien defina en la consulta popular si puede culminar su
período.
24. Sobre los topes de
financiación explicó que el comité no ha terminado la recolección de apoyos y
que cuentan hasta el 12 de julio para allegar el acopio suficiente a la
Registraduría Distrital. Concluyó que la
tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia
suscitada porque el accionante puede acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa.
25. César
Augusto González García, promotor de la revocatoria “Por un Bogotá mejor
sin Peñalosa”, narró que presentó ante el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca una acción de tutela contra el CNE con pretensiones contrarias
a las del alcalde.
26. De la vulneración al debido
proceso explicó que el Alcalde ha contado con todas las garantías para ser
escuchado en los trámites iniciados para la revocatoria de su mandato. Apuntó
que el CNE lleva tres meses tratando de expedir la resolución que se ajuste a
las necesidades del alcalde, pero la ausencia de un fundamento legal ha
impedido que expida reglamentación sobre el tema.
27. Alegó que una resolución no
puede modificar la Ley Estatutaria 1757 de 2015, al no tener el CNE
atribuciones para proceder de conformidad e intervenir en las motivaciones de
los comités.
28. Señaló que la ponencia
derrotada en sesión del CNE destacaba que dicha autoridad carece de competencia
para regular el asunto, por lo que el Alcalde puede solicitar una revocatoria
directa o impugnar las resoluciones adversas a sus pretensiones.
29. El concejal Emel Rojas Castillo, representante
del Grupo Significativo de Ciudadanos Libres; German Córdoba Ordoñez, Secretario General y
representante del partido Cambio Radical;
Marco Fidel Ramírez Antonio,
vocero del Partido Opción Ciudadana, coadyuvaron las pretensiones del
accionante.
30. Explicaron que la
interpretación que los Registradores del Estado Civil le han dado al marco
normativo de la revocatoria no es adecuada ni se ajusta a los mandatos
constitucionales, por lo que el alcalde debió ser convocado para pronunciarse
sobre el contenido programático de su gobierno, gestión y cumplimiento del
programa y cotejo entre la solicitud y
el programa. Argumentaron el vacío que existe en la legislación en torno a las revocatorias.
31. Álvaro
Argote Muñoz, representante legal del
Polo Democrático Alternativo, acotó que la solicitud del accionante no tiene
fundamento legal ni constitucional porque puede controvertir los actos adversos
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Destacó que debe
prevalecer el derecho a la participación ciudadana, por lo que el instrumento de
revocatoria es un derecho de los ciudadanos de la circunscripción electoral de
Bogotá.
32. Holman Felipe Morris Rincón, Concejal de Bogotá por el
Movimiento Progresistas, subrayó que la Ley 1757 de 2015 no le confiere
competencia alguna al CNE para pronunciarse sobre la revisión del cumplimiento
de requisitos relacionados con el trámite de revocatoria del mandato, por ser asunto
de competencia exclusiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
33. Expuso que la acción se
pretende la competencia del legislador estatutario y de la Corte Constitucional,
en un claro ejercicio de extralimitación de funciones que amenaza el derecho
fundamental a la participación ciudadana en punto del ejercicio de control
político a los poderes públicos.
34. Concluyó que el acto
administrativo emitido por la Registraduría es de trámite, por lo que no
requiere notificación sino comunicación; sumado a ello, alegó que la
revocatoria del mandato no vulnera el debido proceso porque es la ciudadanía
quien en últimas, con su voto, respalda o no la permanencia del alcalde.
35. La representante legal
del Partido Político Mira explicó que no ha vulnerado derecho alguno al
demandante, por lo que peticionó ser desvinculados del trámite.
36. El Gerente Jurídico del Partido Liberal Colombiano solicitó conceder el amparo para suspender provisionalmente los actos
administrativos de revocatoria del mandato para que el CNE reglamente los
procedimientos que garanticen los derechos fundamentales de los elegidos. Observó
que la revocatoria del mandato exige una reglamentación diferente porque
vulnera los derechos de los alcaldes y gobernadores, quienes se ven
directamente afectados con ellas. Dijo que convocar a nuevas elecciones afecta
la soberanía popular que se materializa en el ejercicio del derecho político.
37. De la Intervención de los ciudadanos[1]. Jorge Alejo Calderón Pinilla hizo varias
precisiones legales y jurisprudenciales para señalar que debe probarse los
motivos para solicitar la revocatoria del alcalde mayor, por ellos solicitó
ordenar al CNE realizar un proceso de motivación para establecer si las solicitudes
de revocatoria se ajustan a la verdad.
38. La Fundación para el
Progreso de la Región Capital -PROBOGOTA-; el Comité Regional Capital -CRC-,
integrado por gremios, asociaciones de profesionales e entidades de carácter
cívico; la Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL-; La Fundación Azul, expusieron
su acuerdo con la gestión del Alcalde Mayor de Bogotá y solicitaron que se le garantice
el derecho de defensa para que pueda ser escuchado, controvertir y objetar las
pruebas en su contra.
39. Arguyeron que la falta de
notificación de los actos administrativos vulneran los derechos del alcalde y
los ciudadanos porque frente a ellos no se le permite ejercer sus derechos.
Solicitaron al Tribunal que acceda a las pretensiones del accionante para que
el CNE reglamente la revocatoria de los mandatarios.
40. Mauricio Barón Pinilla se opuso a la prosperidad de las pretensiones del accionante cuando
explicó las razones por las que resultaba improcedente acceder a una
reglamentación para el proceso de revocatoria.
41. Marco Javier Carvajal Gómez consideró que las motivaciones
que tuvo para firmar la solicitud de revocatoria corresponden a la verdad. Dijo
que el Alcalde cuenta con la vía de lo contencioso administrativo para atacar
las decisiones de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
42. La Cámara de Comercio de
Bogotá allegó un comunicado en el que califica de inaceptable impulsar procesos
de revocatoria (i) a los pocos días de iniciada una administración, y (ii) sin
sustento. Dijo que con ello se desconocen las acciones del Distrito para
atender las metas del cuatrienio.
IV.-
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
43. Competencia: De conformidad con lo establecido en el artículo 86
Fundamental y el inciso 1º del artículo 1º del Decreto 1382/00, es competente la Corporación para
conocer en primera instancia de la solicitud elevada por el accionante.
44. Problemas
jurídicos: Corresponde a la Sala determinar si el CNE vulneró los derechos fundamentales del accionante (i) por
no reglamentar el procedimiento para la presentacion de iniciativas de
revocatoria del mandato; y, (ii) si la Registraduría Distrial incurrió en
indebida notificacion del trámite de reconocimiento de voceros y/o promotores
de las iniciativas.
45.
Para obtener una mayor
claridad del asunto a resolver, procederá la Sala a estudiar los derechos
politicos en el contexto de la jurisprudencia internacional y nacional así como
reglamentación.
46. Bloque de
constitucionalidad, Constitución Política y derechos fundamentales. La
Constitución Política de 1991, artículo 93, dio vía libre para que en Colombia
se aplicará sin reservas el concepto «bloque de constitucionalidad»[2], que ha permitido la
consolidación de una opinión jurisprudencial que entiende como parte del
contenido normativo de la Constitución los tratados internacionales que
reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción[3].
47. A
los más altos tribunales, Corte Suprema de Justicia[4],
Consejo de Estado[5] y
Corte Constitucional, se les reconocen los importantes aportes hechos en la
consolidación del Estado social de derecho, tarea que ha permitido propender
por la existencia de un orden justo en el que se de prevalencia a los derechos
fundamentales, punto en el que la judicatura cumple un papel descollante.
48.
Ello es así porque el juez, como
representante de una autoridad independiente e imparcial que colabora
armónicamente en la realización de los fines del Estado social de Derecho[6] no puede ser simple espectador, su misión va más allá
de la de ser un mero árbitro regulador de las formas procesales, de donde le
resulta imperativa la obligación de buscar la aplicación de una justicia
material y, sobre todo, actuar como guardián del respeto de los derechos
fundamentales, de conformidad con la Constitución y con los tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad[7].
49. Control de
Convencionalidad. Es bien sabido que la jurisprudencia de las
instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye
un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas
constitucionales sobre derechos fundamentales[8].
50. Se ha reiterado por
la jurisprudencia interamericana que cuando un Estado es Parte de un tratado internacional
como la Convención Americana de Derechos Humanos (Convención ADH), todos sus órganos, incluidos sus jueces,
también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos
de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de
normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la
administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un control de
convencionalidad entre las normas internas y la Convención ADH, evidentemente en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.
51. En
esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia,
deben tener en cuenta no solamente el tratado sino también la interpretación
que del mismo ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),
intérprete última de la Convención ADH[9].
52. De
acuerdo con lo anterior, en Colombia los jueces[10]
están en la obligación de posibilitar que recursos judiciales efectivos a las
personas que aleguen ser víctimas de violaciones de derechos humanos, recursos
que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso
legal (artículo 8.1), todo ello dentro de la obligación general, a cargo de los
mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos
reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su
jurisdicción (artículo 1.1)[11].
53. Convención Americana de
Derechos Humanos y jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La
Convención ADH[12] consagra en su artículo 23 los Derechos Políticos y señala que:
1. Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en
la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores, y
c) de tener acceso,
en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede
reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el
inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente,
en proceso penal.
54. en
desarrollo de los preceptos superiores previstos en el Pacto de San José, particularmente en el caso Chitay
Nech y otros vs. Guatemala, sentencia
del 25 de mayo de 2010, la
Corte IDH señaló que
de conformidad con
los artículos 23, 24, 1.1 y 2 de la Convención, el Estado tiene la obligación
de garantizar el goce de los derechos políticos, lo cual implica que la
regulación del ejercicio de dichos derechos y su aplicación sean acordes al
principio de igualdad y no discriminación, y debe adoptar las medidas
necesarias para garantizar su pleno ejercicio…, considerando la situación de
debilidad o desvalimiento en que se encuentran los integrantes de ciertos
sectores o grupos sociales[13].
55. Los
derechos políticos consagrados en la Convención ADH, así como en diversos
instrumentos internacionales[14], propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo
político. En particular el derecho a una participación política efectiva
implica que los ciudadanos tienen no sólo el derecho sino también la
posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos. Además se ha
reconocido que el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un
fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades
democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención
ADH[15].
56. Por
otro lado, en el caso Reverón
Trujillo Vs. Venezuela,
sentencia de 30 de junio de 2009, la Corte
IDH dispuso que el derecho a
tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad
protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño,
implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a
través de funciones públicas. Por lo tanto, es indispensable
que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos
derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el
principio de igualdad y no discriminación[16].
57. En
el caso Castañeda Gutmán vs. Estados
Unidos Mexicanos, sentencia
de 6 de agosto de 2008, destacó que el artículo 25.1 de la Convención ADH establece,
en términos generales, la obligación de los Estados de garantizar un recurso judicial
efectivo contra actos que violen derechos fundamentales. Al interpretar el
texto del artículo 25, la Corte IDH ha sostenido que la obligación del Estado
de proporcionar un recurso judicial no se reduce simplemente a la mera
existencia de los tribunales o procedimientos formales o aún a la posibilidad
de recurrir a los tribunales, sino que los recursos deben tener efectividad[17], es decir, debe brindarse a
la persona la posibilidad real de interponer un recurso, en los términos de
aquel precepto. La existencia de esta garantía “constituye uno de los pilares
básicos, no sólo de la Convención ADH, sino del propio Estado de Derecho en una
sociedad democrática en el sentido de la Convención”[18].
Asimismo, conforme al artículo 25.2.b, los Estados se comprometen a desarrollar
las posibilidades del recurso judicial.
58. A
su vez, el deber general del Estado de adecuar su derecho interno a las
disposiciones de dicha Convención ADH para garantizar los derechos en ella
consagrados, establecido en el artículo 2, incluye la expedición de normas y el
desarrollo de prácticas conducentes a la observancia efectiva de los derechos y
libertades consagrados en la misma, así como la adopción de medidas para
suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen una
violación a las garantías previstas en ella[19].
59. En
razón de lo anterior, independientemente de si la autoridad judicial declarare
infundado el reclamo de la persona que interpone el recurso por no estar cubierto
por la norma que invoca o no encontrare una violación del derecho que se alega
vulnerado, el Estado está obligado a proveer recursos efectivos que permitan a
las personas impugnar aquellos actos de autoridad que consideren violatorios de
sus derechos humanos previstos en la Convención ADH, la Constitución o las
leyes. En efecto, el artículo 25 de la Convención ADH establece el derecho a la
protección judicial de los derechos consagrados en ella, la Constitución o las
leyes, el cual puede ser violado independientemente de que exista o no una
violación al derecho reclamado o de que la situación que le servía de sustento
se encontraba dentro del campo de aplicación del derecho invocado, porque la Convención
ADH también consagra el derecho de acceso a la justicia[20].
60. Derechos políticos en
una sociedad democrática. Los derechos políticos son derechos
humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano. Se
relacionan estrechamente con otros derechos consagrados en la Convención ADH como
la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y
que, en conjunto, hacen posible el juego democrático. La Corte IDH destaca la
importancia que tienen los derechos políticos y recuerda que el artículo 27 prohíbe
su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la
protección de éstos[21].
61. Los
derechos políticos consagrados en la Convención ADH, así como en diversos
instrumentos internacionales[22], propician el fortalecimiento
de la democracia y el pluralismo político. La referida Corte ha expresado que
“la democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la
Convención forma parte”, y constituye “un ‘principio’ reafirmado por los
Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema
Interamericano”[23].
62. En
el sistema interamericano la relación entre derechos humanos, democracia
representativa y los derechos políticos en particular, quedó plasmada en la
Carta Democrática Interamericana, aprobada en la primera sesión plenaria del 11
de septiembre de 2001, durante el Vigésimo Octavo Período Extraordinario de
Sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
En dicho instrumento se subrayó que
son elementos esenciales de la democracia
representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades
fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de
derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en
el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el
régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e
independencia de los poderes públicos[24].
63. La Corte
IDH considera que el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un
fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades
democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención
ADH.
64. Contenido de los
derechos políticos. El artículo
23.1 de la Convención ADH establece que todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el
Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) a
votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de los electores; y iii) a acceder a las funciones públicas de su país.
65. El artículo 23
contiene diversas normas que se refieren a los derechos de la persona como
ciudadano, esto es, como titular del proceso de toma de decisiones en los
asuntos públicos, como elector a través del voto o como servidor público, es
decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o nombramiento para
ocupar un cargo público. Además de poseer la particularidad de tratarse de
derechos reconocidos a los ciudadanos, a diferencia de casi todos los demás derechos
previstos en la Convención ADH que se reconocen a toda persona, el artículo 23 no
sólo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el
término “oportunidades”.
66. Esto último implica
la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que
formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para
ejercerlos. Como ya lo señalara la Corte IDH anteriormente, es indispensable
que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos
políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de
igualdad y no discriminación[25].
67. El
artículo 23 de la Convención ADH debe ser interpretado en su conjunto y de
manera armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo 1 de dicho
artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible
ignorar el resto de los preceptos de la Convención ADH o los principios básicos
que la inspiran para interpretar dicha norma.
68.
Como ya se ha señalado por la jurisprudencia interamericana, el artículo 23 de
la Convención ADH se refiere a los derechos de los ciudadanos y reconoce
derechos que se ejercen por cada individuo en particular. El párrafo 1 de dicho
artículo reconoce a todos los ciudadanos los derechos: a) de participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y c) de tener
acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país[26].
69. Por
su parte, el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención ADH establece que la
ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos,
exclusivamente en razón de la “edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso
penal”. La disposición que señala las causales por las cuales se puede
restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único -a
la luz de la Convención ADH en su conjunto y de sus principios esenciales-
evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de
sus derechos políticos.
70.
Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones
habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y
las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones
electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para
votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce
el derecho, entre otras regulaciones. Siempre que no sean desproporcionados o
irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden
establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se
refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos
políticos deben cumplir para poder ejercerlos.
71.
Además de lo anteriormente mencionado, el artículo 23 convencional impone al
Estado ciertas obligaciones específicas. Desde el momento en que el artículo
23.1 establece que el derecho de participar en la dirección de los asuntos
públicos puede ejercerse directamente o por medio de representantes libremente
elegidos, se impone al Estado una obligación positiva, que se manifiesta con
una obligación de hacer, de realizar ciertas acciones o conductas, de adoptar
medidas, que se derivan de la obligación de garantizar el libre y pleno
ejercicio de los derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción
(artículo 1.1 de la Convención ADH) y de la obligación general de adoptar
medidas en el derecho interno (artículo 2 de la Convención ADH).
72. Esta
obligación positiva consiste en el diseño de un sistema que permita que se
elijan representantes para que conduzcan los asuntos públicos. En efecto, para
que los derechos políticos puedan ser ejercidos, la ley necesariamente tiene
que establecer regulaciones que van más allá de aquellas que se relacionan con
ciertos límites del Estado para restringir esos derechos, establecidos en el
artículo 23.2 de la Convención ADH. Los Estados deben organizar los sistemas
electorales y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para
que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado.
73. El
Estado, en consecuencia, no sólo tiene la obligación general establecida en el
artículo 1 de la Convención ADH de garantizar el goce de los derechos, sino que
tiene directrices específicas para el cumplimiento de su obligación. El sistema
electoral que los Estados establezcan de acuerdo a la Convención ADH debe hacer
posible la celebración de elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores. Hay aquí, por lo tanto, un mandato específico
al Estado en relación con la modalidad que debe escoger para cumplir con su
obligación general de “garantizar” el goce de los derechos establecida en el
artículo 1 de la Convención ADH, cumplimiento que, como lo dice en forma
general el artículo 1.1, no debe ser discriminatorio.
74. En
el ámbito de los derechos políticos la obligación de garantizar resulta especialmente relevante y se
concreta, entre otros, en el establecimiento de los aspectos organizativos o
institucionales de los procesos electorales, a través de la expedición de
normas y la adopción de medidas de diverso carácter para implementar los
derechos y oportunidades reconocidos en el artículo 23 de la Convención ADH.
75. Sin
esa acción del Estado los derechos a votar y a ser votado, simplemente, no
podrían ser ejercidos. Los derechos políticos y también otros previstos en la Convención
ADH como el derecho a la protección judicial, son derechos que
no pueden tener eficacia simplemente
en virtud de las normas que los consagran, porque son por su misma naturaleza
inoperantes sin toda una detallada regulación normativa e, incluso, sin un complejo
aparato institucional, económico y humano que les dé la eficacia que reclaman,
como derechos de la propia Convención…, si no hay códigos o leyes electorales,
registros de electores, partidos políticos, medios de propaganda y
movilización, centros de votación, juntas electorales, fechas y plazos para el
ejercicio del sufragio, éste sencillamente no se puede ejercer, por su misma
naturaleza; de igual manera que no puede ejercerse el derecho a la protección
judicial sin que existan los tribunales que la otorguen y las normas procesales
que la disciplinen y hagan posible”[27].
76. Son
éstas las bases que la jurisprudencia interamericana estima que no es posible
aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las
limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención ADH. Sin embargo,
las medidas que los Estados adoptan con el fin de garantizar el ejercicio de
los derechos convencionales no están excluidas de la competencia de la Corte
IDH cuando se alega una violación de los derechos humanos previstos en ella.
77. La
participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las
personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir
en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la
dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la
política estatal a través de mecanismos de participación directa.
78.
Los
ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los
asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas o
bien, por medio de representantes libremente elegidos. El derecho al voto es
uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de
las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el
derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos
pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a
quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.
79. Por
su parte, la participación política mediante el ejercicio del derecho a ser
elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en
condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a
elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello.
80. El
derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo
23.1.b de la Convención ADH se ejerce regularmente en elecciones periódicas,
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Más allá de estas
características del proceso electoral (elecciones periódicas y auténticas) y de
los principios del sufragio (universal, igual, secreto, que refleje la libre
expresión de la voluntad popular), la Convención ADH no establece una modalidad
específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a
votar y ser elegido deben ser ejercidos[28].
81. La Convención
ADH se limita a establecer determinados estándares dentro de los cuales los
Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y
cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté
dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional;
esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia
representativa[29].
82. Finalmente,
el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de
igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño,
desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de funciones
públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están
referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por
nombramiento o designación.
83. Los
derechos políticos en la Constitución Política de 1991. La
Constitución de 1991 adoptó el modelo de democracia participativa. Bajo este
modelo se extendieron los espacios en los cuales los ciudadanos podían tener
incidencia en la toma de decisiones. Especialmente, el ejercicio de los
derechos políticos de los ciudadanos ya no se limita a depositar su voto para
elegir representantes, sino que pueden participar en otros múltiples espacios
del poder político. Tal como ha expresado la jurisprudencia:
una de las características esenciales del
nuevo modelo político inaugurado por la Constitución de 1991, consiste en
reconocer que todo ciudadano tiene derecho no sólo a conformar el poder, como
sucede en la democracia representativa, sino también a ejercerlo y controlarlo,
tal y como fue estipulado en el artículo 40 constitucional[30].
84. Por
su parte el artículo 40 de la Carta señala que todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2.
Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
3.
Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación
alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en
los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.
5.
Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6.
Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7.
Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por
nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará
esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las
autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en
los niveles decisorios de la Administración Pública.
85.
Igualmente, la garantía de un procedimiento eficaz para el ejercicio de los
derechos políticos deriva del artículo 2 de la Constitución, precepto en el que
se determina que uno de los fines del Estado es la efectividad de los derechos
constitucionales. Por lo tanto, los procesos que hacen inocuos los derechos no
resultan acordes a este dictado de la Carta Política y se oponen a los estándares
internacionales que prohíben su limitación[31].
86. La jurisprudencia de la Corte Constitucional. La Corte Constitucional ha reconocido el
carácter fundamental de los derechos políticos. Por ejemplo, la sentencia T-469/92,
señaló que el derecho político es un
derecho fundamental en una democracia representativa.
87. Así
mismo, la sentencia T-045/93, que se ocupó del derecho a la representación,
precisó que los derechos políticos son fundamentales:
Los derechos políticos
de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los
cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales
de la persona humana. Los derechos de participación en la dirección
política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la
autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y
la consecución de un orden justo (negrilla propia).
88. Además,
la adopción de tratados internacionales que consignan derechos políticos ha
confirmado el carácter de fundamental de tales prerrogativas. Así se expuso en
la sentencia T-050/02:
Por lo expuesto es
claro para la Sala que la esencia misma de nuestro sistema democrático se
encuentra en el ejercicio libre de los derechos políticos consagrados en la
Constitución, así como en instrumentos internacionales suscritos y ratificados
por nuestro país ( artículo 21.1 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos), y cuya naturaleza de
Derechos Fundamentales ha sido reconocida ampliamente en la jurisprudencia
de esta Corte (negrilla del texto original).
89. En
el mismo sentido, la sentencia T-1337/01, sostuvo:
La Corte ha sostenido
que los derechos políticos de participación son derechos fundamentales, y por
tanto, pueden llegar a ser protegidos a través de la tutela[32],
especialmente porque “los derechos de participación en la dirección política de
la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de
la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un
orden justo”.
90. Más
recientemente, la Corte Constitucional, en sentencia C-329/03, reiteró la ius fundamentalidad de los derechos
políticos de participación, así:
La participación se
establece en el ordenamiento constitucional colombiano como principio y fin del
Estado, influyendo no solamente dogmática, sino prácticamente, la relación que
al interior del mismo, existe entre las autoridades y los ciudadanos, en sus
diversas órbitas como la económica, política o administrativa[33]. En atención a dichos
postulados, el Constituyente, dentro del Título de los derechos fundamentales
en la Constitución, dedicó a los derechos
políticos un artículo especial, tornándose así expresa la relevancia que
en el marco institucional tiene la participación política de los ciudadanos.
91. En la sentencia SU-221/15 la Corte Constitucional señaló
que los derechos políticos son, ante todo,
herramientas para el debate y toma de decisiones en materia política, que deben
ser usadas para “propender al logro y el mantenimiento
de la paz”, como lo establece el artículo 92 de la Constitución.
En relación con los
presupuestos de la democracia representativa, los derechos políticos giran
alrededor de la elección de representantes, en tanto, será a través de ellos
que se exprese la voluntad ciudadana. Así pues, son especialmente importantes
los derechos a elegir, a ser elegido, y a conformar partidos políticos, consignados
en el artículo 40 de la Constitución. Y en la democracia participativa que
busca involucrar en otras instancias a la ciudadanía, aparecen más vías para
expresar la opinión política y ejercer las funciones generales de conformación
y control del poder político, tales como tomar parte en las elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación.
De hecho, según la jurisprudencia constitucional: “En la democracia participativa el
pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la
posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así
como la de dejar sin efecto o modificar las que sus representantes en las
corporaciones públicas hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia
iniciativa, y la de revocarle el mandato
a quienes ha elegido”.
Lo anterior impone
una carga al Estado de garantizar la existencia de canales que permitan las
deliberaciones y expresiones políticas, de la democracia representativa y
participativa, así como el deber de asegurar al máximo que esa voluntad popular
se construya en debida forma. Dicha responsabilidad implica garantizar
instrumentos para que la ciudadanía exprese su opinión y sea posible leer
aquella voluntad general, así como brindar condiciones específicas en el
acceso, información y ejercicio de cada uno de tales derechos.
92. En
sentencia T-066/15, la Corte Constitucional reiteró los precedentes y explicó
que entre los derechos políticos se encuentra el de revocatoria del mandato:
Los derechos
políticos son instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para incidir
sobre la estructura y el proceso político de los cuales hacen parte. Son
potestades que surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Como señala la
doctrina, los derechos políticos son las “titularidades de las que se
desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.” El
alcance de los derechos políticos depende, entre otros aspectos, de la forma de
gobierno adoptada por cada Estado. Conforme a una de las definiciones más
tradicionales y aceptadas en la ciencia política, los derechos políticos en los
sistemas democráticos deben permitir, como mínimo, que los ciudadanos elijan a
sus gobernantes en elecciones periódicas y competitivas. No obstante, ésta es
una definición minimalista de democracia que pretende distinguir entre
democracias y regímenes autoritarios. Sin embargo, no da cuenta de que en
realidad existen distintos tipos de democracia, a los cuales corresponde
ámbitos más o menos amplios de protección de los derechos políticos.
93. La revocatoria del
mandato. Aspectos normativos. La revocatoria del mandato
tiene fundamento en los artículos 40, 103 y 259 de la Constitución Política de
Colombia, así como en las Leyes 134 de 1994, 131 de 1994 y 741 de 2002. En la
Ley 134 de 1994 se define la revocatoria del mandato como un derecho político a
través del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato de un Gobernador o
Alcalde.
94. De
acuerdo con la Corte Constitucional, la revocatoria del mandato consiste en la
posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el
incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo
cual fue elegido. De esta manera, los ciudadanos pueden hacer valer la promesa
realizada por los elegidos en su campaña política.
95. Por
su parte, la Ley 1757 de 2015 modifica algunas disposiciones frente al trámite
de la revocatoria del mandato en relación con lo que ya había estipulado la Ley
134 de 1994. Puntualmente se requiere ahora el apoyo de un 30% del total de
votos obtenidos por el mandatario y procede siempre que hayan transcurrido 12
meses contados a partir el momento de posesión y no faltare menos de un año
para la finalización del período del cargo.
96. Desarrollo
Jurisprudencial. La revocatoria es una oportunidad para
pronunciarse respecto al mandato concedido al gobernante. Como señaló la Corte
en la sentencia C-179/02, la revocatoria es un mecanismo
para la verificación
del cumplimiento del programa de gobierno propuesto a los electores… (que
permite al ciudadano, manifestarse de forma directa) a través del voto para
rechazar la gestión ineficiente de la autoridad política local.
97. También
se entiende que la revocatoria puede servir para apoyar la gestión de un
gobernante, cuando el resultado de las urnas muestra que la ciudadanía quiere
que el Alcalde o Gobernador continúe en el ejercicio de su cargo.
98. Refiriéndose a la aptitud de este
mecanismo para materializar el control de la administración, la sentencia
T-1037/10 señaló:
De lo reiterado, es
evidente que la Constitución propugna por la existencia de espacios
democráticos en distintos ámbitos; de todos, quizá el más problemático es el
político ya que en éste confluyen las diversas fuerzas que buscan controlar el
poder y todo lo que ello implica. En este aspecto, por definición no solo en el
tema electoral sino en el desarrollo diario de la gestión de los gobernantes,
siempre habrá conformes e inconformes, circunstancia ante la cual la Constitución
contempla, entre otros, el mecanismo de la revocatoria del mandato, herramienta
por medio de la cual se puede materializar el ejercicio de su control.
99. En
sentencia T-066/15 acotó que la revocatoria del mandato es un derecho político
propio de las democracias participativas, y a la vez, un mecanismo de control
político en la cual un número determinado de ciudadanos vota para dar por
terminado el mandato de un gobernante, antes de que finalice su periodo
institucional.
100. A
través de este mecanismo de participación se busca que los ciudadanos puedan
controlar el mandato dado a sus gobernantes en las elecciones. En esa medida,
en la revocatoria del mandato confluyen elementos propios de la democracia
representativa y de la democracia participativa, en tanto la ciudadanía incide
de forma directa, ya no para nombrar a sus gobernantes sino para removerlos de
sus cargos cuando consideran que no han ejercido debidamente la representación
que le han conferido previamente. Para Norberto
Bobbio este mecanismo acercaba a los sistemas democráticos a un sistema
de democracia directa. Al respecto, dijo:
Un sistema
democrático caracterizado por representantes revocables es -en cuanto supone
representantes- una forma de democracia representativa, pero en cuanto estos
representantes son revocables, se acerca a la democracia directa[35].
101. Por
su parte la Corte Constitucional en sentencia C-180/94 explicó que la
revocatoria es tal vez uno de los derechos políticos de mayor
repercusión para hacer realidad la verdadera democracia participativa, que
postula el artículo 1º de la Carta Política, por cuanto otorga a los
electores un importante poder de control sobre la conducta de sus
representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad entre estos y
su base electoral.
Al residir la soberanía en
el pueblo, como así lo establece el artículo 3º de la Constitución, éste otorga
un mandato programático a sus elegidos, cuya efectividad dependerá de haberse
hecho explícito aquello a lo cual se compromete a defender y por cuyo
incumplimiento sus electores pueden llamarlo a exigirle "cuentas" por
sus acciones u omisiones y en tal caso, revocarle el mandato.
…
De ahí que quienes tienen
derecho, jurídica y políticamente a revocar un mandato, sean las mismas
personas que lo confirieron u otorgaron. No quienes son ajenos a la relación
establecida, que en este caso es la de elector-elegido. El derecho a revocar el
mandato forma parte no sólo de uno de los mecanismos de participación ciudadana
de mayor importancia, sino que además tiene la naturaleza de un derecho
fundamental de origen constitucional atribuido a todo ciudadano con miras a que
pueda participar en la conformación, ejercicio y ante todo, en el control del
poder político. La revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del
derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder, como quiera
que este conserva el derecho político de controlar al elegido durante todo el
tiempo en que el mandatario ejerza el cargo.
102.
Los derechos políticos se regulan por Ley Estatutaria. La Constitución Política de Colombia en su artículo 103
señala que son mecanismos de participación del
pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.
103. Y el artículo 152 estableció
que mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará
las siguientes materias:
a. Derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección;
b. Administración de
justicia;
c. Organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y
funciones electorales;
d. Instituciones y mecanismos de participación
ciudadana;
e. Estados de
excepción.
104. Función reglamentaria del Consejo Nacional Electoral. En sentencia
C-307/04, la Corte Constitucional explicó que la potestad
reglamentaria que constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos
constitucionales se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la
Constitución, sin que por consiguiente, respecto de determinadas materias sea
posible afirmar la concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general
propia del Presidente del República y la especial, que sin estar expresamente
atribuida, se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce. De
acuerdo con la Constitución las competencias reglamentarias especiales son
aquellas expresamente conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito,
la potestad reglamentaria para cumplir las leyes corresponde al Presidente de
la República.
105. Y
respecto a las funciones del CNE previstas en el artículo 265 de la
Constitución, en materia reglamentaria de la ley, acotó en dicha sentencia que
de manera expresa solamente se encuentra la enunciada en el numeral noveno,
conforme a la cual le corresponde
reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en
los medios de comunicación del Estado.
106. De
manera especial y temporal, y para una vigencia limitada, el Acto Legislativo Nº
1 de 2003, en el parágrafo transitorio, dispuso para el artículo 263 de la
Constitución, facultó al CNE para que de manera supletiva, en los limitados
términos allí establecidos, expidiera la reglamentación que debe adoptar la ley
en relación con el sistema electoral regulado en esa disposición superior.
107. De
este modo, formalmente la competencia reglamentaria del CNE se restringe a lo
previsto en el numeral noveno del artículo 265 de la Constitución. En lo demás,
el CNE de conformidad con el numeral cuarto del artículo 265, está habilitado
para presentar proyectos de acto legislativo y de ley, razón por la que le
corresponde servir como órgano consultivo del Gobierno y puede recomendar proyectos
de decreto.
108.
Claramente se aprecia que la Constitución ha preservado, en materia electoral,
la competencia reglamentaria del Gobierno y que al CNE apenas si le corresponde
servir de cuerpo consultivo del gobierno y recomendar proyectos de decreto,
sin que pueda la ley, por consiguiente, atribuirle una competencia
reglamentaria distinta de las expresamente previstas en la Constitución.
109. Ello
no obsta, sin embargo, para que la ley autorice al CNE a expedir disposiciones
reglamentarias indispensables para el cabal ejercicio de la función electoral,
siempre que tal facultad se entienda circunscrita a la regulación de aspectos
técnicos y de mero detalle.
110.
Ausencia de Reglamentación del Consejo Nacional Electoral. La
pretensión principal del accionante es que el CNE reglamente el proceso de
iniciativas para revocatorias del mandato y expida una Resolución en la que se
determine: (i) la necesidad de notificar a los gobernantes de la actuación
administrativa para revocatoria de su mandato; (ii) que se creen controles
materiales para constatar de manera efectiva los motivos de solicitud de la
iniciativa; y, (iii) que se reglamente el procedimiento de verificación de los
topes de financiación por parte de los comités que impulsan las iniciativas.
111. Su
argumento se centra en señalar que la falta de reglamentación vulnera sus garantías
porque no ha podido ejercer el derecho de defensa frente a las iniciativas de
revocatoria presentadas, las que a su juicio, no tienen asidero porque su exposición
de motivos no refleja la realidad, sumado a que el proceso de verificación de
requisitos que hace la Registraduría Distrital es meramente formal.
112. Preliminarmente,
dirá la Sala que la función reglamentaria del CNE no puede limitar o
condicionar los Derechos Políticos, porque cualquier normatividad que se expida
debe cumplir con los requisitos de legalidad, proporcionalidad, necesidad, amén
de perseguir un fin legítimo, para que sea razonable y coherente con los
principios que rigen la democracia representativa y el derecho internacional de
los derechos humanos.
113. En
el caso específico de los derechos políticos, el artículo 23 de la Convención ADH
regula las limitaciones máximas a las que estos pueden ser sometidos, con la
finalidad de no desconocer su núcleo esencial, de donde refulge que el Estado
no puede imponer cargas y limitar derechos fundamentales so pretexto de
proteger otros principios que considere legítimos sin hacer una correcta
aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad. No es
suficiente con expedir normas si la práctica conduce a que se impide la
efectiva materialidad, el goce y el pleno ejercicio de estos derechos.
114.
Para la Sala no es posible, entonces, por la vía constitucional, ordenar al CNE
que altere las reglas del juego democrático y mediante una reglamentación haga
nugatorios los derechos ciudadanos y se atente contra el principio de confianza
legítima.
115. Una
vez se han iniciado los trámites de revocatoria, la modificación de la reglas
existentes, no sería otra cosa diferente a violentar derechos fundamentales de
quienes se someten al juego democrático.
116.
No
se olvide que la democracia se caracteriza por mantener vigentes y sin
sobresaltos los preceptos que consagran los derechos políticos. El ejercicio
efectivo de éstos derechos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio
fundamental para que las sociedades democráticas garanticen otros derechos,
como lo es, peticionar la revocatoria del mandato cuando se satisfacen las
exigencias previstas en la norma, actuación que desplegaron los voceros de los
grupos de ciudadanos que hasta ahora han acudido ante la autoridad competente.
117. Ahora,
bien la improsperidad de la presenta acción también deviene del estudio previo
que asumió el CNE, quien en respuesta al requerimiento elevado con motivo de
esta demanda, manifestó que estudia si regula o no los procedimientos de
revocatoria del mandato, dada la potestad que por ley le ha sido concedida; sin
embargo, acotó que a la fecha no ha emitido un pronunciado de fondo.
118. Del
trámite que adelanta dijo el órgano electoral que por recomendación de la PGN retiró
un primer proyecto e inicio el estudio individualizado o particular de cada una
de las solicitudes de revocatoria. Destacó que el 24 de mayo de 2017 presentó
un proyecto de resolución para resolver lo atinente al Alcalde Mayor de Bogotá,
siendo derrotada la ponencia, por lo que será un nuevo magistrado quien defina
la situación.
119. Para
el Tribunal es claro que el debate de la presente acción gira sobre un problema
jurídico que en principio compete al CNE, autoridad que en la actualidad estudia
la situación aquí planteada, por lo que dado el carácter excepcional y residual
de esta acción constitucional, teniendo en cuenta que está prohibido su
ejercicio como mecanismo paralelo, alterno o complementario a los medios
ordinarios consagrados en el ordenamiento jurídico, resulta improcedente la
tutela para zanjar dicha disputa.
120. No
sobra agregar, en todo caso, que el CNE
tiene una función reglamentaria limitadísima y que, cualquier actividad
desplegada en tal sentido, no le permite asumir competencias que no le
corresponden porque, por ejemplo, cuando
se trata de derechos fundamentales, y tal calificación tienen los derechos
políticos, existe una reserva constitucional claramente definida a favor del
legislador estatutario.
121. Tampoco
sobra destacar que de conformidad con la sentencia C-307/04, la Registraduría carece de potestad reglamentaria
debido a que en la Constitución nada se dice sobre el particular. Le
corresponde sí, con subordinación a la ley y a los reglamentos, expedir las
disposiciones administrativas de carácter general necesarias para el cabal
cumplimiento de su función de dirigir y organizar las elecciones (Constitución Política,
art. 266), pero tales disposiciones administrativas tienen, como se ha
señalado, un carácter residual y subordinado.
122. De ahí que razón le
asiste a los Registradores Delegados cuando anunciaron que no procede
reglamentar los requisitos de las iniciativas de revocatoria del mandato ni
valorar los motivos que invocan los promotores, porque serán los ciudadanos,
quienes en ejercicio de la consulta popular definirán si se revoca a quien fue
elegido como alcalde o gobernador y, con ello, calificarán si las razones
presentadas por los promotores encuentran sustento.
123. Así las cosas no es
válido pretender que la exposición de motivos que sustenta la propuesta se
fundamente en estudios completos, al estilo de tesis doctorales o de maestría,
porque dicho requisito no está contemplado en el ordenamiento jurídico ni
existe un procedimiento concreto que así lo determine. Si ello fuese así
ninguna posibilidad existiría de convocar a un proceso revocatorio.
124. Para la Sala el
estudio que realizó la Registraduría se sustenta en las normas vigentes que
regulan la materia y no resulta vulneratorio de los derechos fundamentales del
accionante.
125. La precedente
exposición permite concluir que al accionante no se le han vulnerado sus
derechos fundamentales, motivo suficiente para declarar la improcedencia de la
demanda de amparo.
126. Motivos adicionales de improcedente de la acción. La acción de tutela invocada es improcedente adicionalmente
por las siguientes razones:
127. Existencia de otros mecanismos de defensa: la acción de cumplimiento. El accionante cuenta con otro mecanismo de protección
efectivo, como lo es la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de
la Constitución.
128. La referida acción
permite a toda persona, natural o jurídica, e incluso a
los servidores públicos, acudir ante la autoridad judicial
para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la
ley o del acto administrativo que es omitido por la autoridad, o el particular
cuando asume este carácter.
129. De
esta manera, dicha acción
se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes
-en sentido formal o material- y de los actos administrativos, lo cual conlleva
la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden
a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.
130. Así
las cosas, y en gracia de discusión, si existe una omisión por parte del CNE,
bien puede reclamarse el cumplimiento de la función incumplida a través de esta
vía.
131.
Sin
embargo, reitera la Sala que el asunto es objeto de debate en el CNE, entidad
que al expedir la reglamentación reclamada, en todo caso debe asegurarse de no
extralimitarse en el ejercicio de sus funciones porque, se insiste, toda
reglamentación de los derechos políticos está reservada expresa y
exclusivamente al ejercicio de la función legislativa por vía de leyes
estatutarias.
132.
Derecho de defensa por ausencia de notificación del trámite administrativo. Sobre
el particular dígase que la Ley 1757 de 2015 reguló el procedimiento de
revocatoria del mandato. Previó en su artículo
7 que el registrador correspondiente asignará un
número consecutivo de identificación a las propuestas de origen popular sobre
mecanismos de participación ciudadana, con el cual indicará el orden en que
estos han sido inscritos y la fecha de su inscripción.
133. En el registro se
tendrá en cuenta si la propuesta hace referencia a la convocatoria a un
referendo, a una iniciativa legislativa o normativa, a una consulta popular de
origen ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el cual será publicado en la
página web de la entidad.
134. Dicho trámite de notificación fue reiterado por el
Registrador Nacional del Estado Civil en la Resolución 4745 de 7 de junio de
2016, por la cual reglamentó el
procedimiento para el trámite de Inscripción de Promotores de los Mecanismos de
Participación Ciudadana ante la Registraduría del Estado Civil, previendo en su
artículo 6 que la resolución por medio de la cual se
reconoce al vocero de la iniciativa y la inscripción del Promotor o Comité
Promotor se publicará en la página web
de la entidad.
135. Por
su parte, el Procurador Delegado en lo Electoral, mediante circular 1 de 2 de
enero de 2017, dispuso que los registradores comunicaran la resolución de
reconocimiento de promotores no solo al PGN sino al mandatario sujeto a la
revocatoria.
136. En
el sub examine, de acuerdo con los
documentos aportados a la actuación, se tiene que la Registraduría Distrital,
cuando reconoció a los promotores de tres iniciativas para revocatoria del
mandato mediante Resoluciones 0023, 0024 y 0025 del 17 de enero de 2017, procedió
a la notificación personal de los interesados, con lo que dio
estricto cumplimiento a los preceptos que gobiernan el asunto.
137. También
observa la Sala que con oficio de 17 de enero de 2017, los Registradores
Distritales informaron al accionante Peñalosa
Londoño de la inscripción y reconocimiento de las tres revocatorias,
obedeciendo así las normas que regulan la materia.
138.
Tan
evidente es lo dicho que el propio Alcalde Mayor, interesado en que no se le
revoque el mandato, interpuso los recursos contra las citadas resoluciones, permitiéndose
de esa manera que desplegara su derecho de defensa y controversia, aunque
fueron negados por falta de razones o motivos legales.
139. La
actuación aquí detallada permite concluir que, contrario a lo señalado por el
accionante, ninguna vulneración existe a su derecho de defensa porque la
Registraduría con fundamento en el principio de publicidad,
permitió al Alcalde Mayor conocer las actuaciones de la Administración y ser
informado oportunamente de las iniciativas ciudadanas, quienes en ejercicio de
sus derechos políticos solicitaron la revocatoria de su mandato. Así las cosas,
el accionante ha tenido la oportunidad de ejercer sus derechos fundamentales, especialmente
de defensa y contradicción, por lo que ningún desconocimiento de las garantías se
ha presentado en el trámite cuestionado.
140. Acciones contencioso administrativas. La codificación nacional también permite que toda
inconformidad que exista contra los actos, acciones, operaciones o hechos de la
administración, puedan ser objeto de controversia ante los jueces y tribunales
que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
141. Por ello, en el evento
en que el accionante mantenga su inconformidad con las Resoluciones 0023,
0024 y 0025 de 17 de enero de 2017 emitidas por los Registradores Distritales,
o frente a cualquier otro pronunciamiento de autoridades administrativas
referido a la revocatoria de su mandato, puede hacer uso de las acciones
previstas en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011).
142. Dicha legislación
también constituye un instrumento expedido para la protección de los derechos
del accionante. Recuérdese que en la referida codificación se prevé que con la
demanda se pueden solicitar medidas cautelares, y que la oralidad que la
gobierna fue dispuesta para imprimirle la mayor celeridad posible a las
controversias de los particulares frente al Estado.
143. Siendo así, como en
efecto lo es, es improcedente la presente acción porque el juez del amparo no
puede desconocer la presunción de legalidad que protege los actos
administrativos.
144. Conclusión. Así las
cosas, la Sala concluye que por encontrarse en trámite el procedimiento
iniciado ante el CNE, existir otras vías idóneas para solventar las alegaciones,
y no emerger vulneración algunas de los derechos fundamentales del accionante, improcedente
resulta la acción propuesta.
DECISIÓN:
A
mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior de Bogotá, en Sala de Decisión
Penal, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
RESUELVE:
1º.- DECLARAR IMPROCEDENTE la
acción de tutela propuesta por el ciudadano Enrique
Peñalosa Londoño contra el
Consejo Nacional Electoral.
2º.- ANUNCIAR que
contra esta sentencia procede impugnación.
3º.- ENVIAR la actuación a la Corte
Constitucional para su eventual revisión, en el supuesto de no promoverse el
recurso de impugnación.
4º.-
NOTIFICAR la providencia a las partes por el medio más expedito.
Cópiese
y cúmplase.
Alberto Poveda Perdomo
Luis Fernando Ramírez Contreras
Ramiro Riaño Riaño
[9] Cfr. Caso Almonacid Arellano y
otros versus Chile, Sentencia
de 26 de septiembre de 2006; Caso
Rosendo Cantú y otra versus México, Sentencia de 31 de
agosto de 2010, y Caso
Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña versus Bolivia, Sentencia de 1
de septiembre de 2010.
[11] El precepto de la Convención ADH
en lo sustancial coincide con la previsión del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, artículo 25:
Todos
los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y
oportunidades:
a)
Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b)
Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores;
c)
Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país.
[12] Cfr. Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Caso Velásquez
Rodríguez versus Honduras, Sentencia de 26 de junio de
1987; Caso De la Masacre de Las Dos
Erres versus Guatemala, Sentencia de 24 de noviembre de 2009;
y Caso Chitay Nech
y otros versus Guatemala, Sentencia de 25 de mayo de 2010.
[15] Cfr. Organización de los Estados
Americanos (en adelante “OEA”). Carta
Democrática Interamericana. Aprobada en la primera sesión plenaria de la
Asamblea General de la OEA, celebrada el 11 de septiembre de 2001 durante el
Vigésimo Octavo Periodo Extraordinario de Sesiones, artículo 3. Reconoce que: [s]on
elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a
los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su
ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones
periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como
expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y
organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes
públicos”, y Consejo de Derechos Humanos. Documento de antecedentes de la experta
independiente en cuestiones de minorías, Sra. Gay McDougall sobre las minorías
y su participación política efectiva. A/HRC/FMI/2009/3
de 8 de octubre de 2009. Foro sobre
cuestiones de minorías. Ginebra, 12-13 de
noviembre de 2009, párr. 1.
[17] Cfr. Caso Bámaca Velásquez
Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000. Serie C No. 70,
párr. 191; Caso del Pueblo Saramaka, supra nota 6, párr. 177; y Caso Yvon Neptune, supra nota 19, párr.
77. Ver también Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts.
27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre
Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de
1987. Serie A No. 9, párr. 24.
[18] Cfr. Caso Castillo Páez Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, párr.
82; Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2006. Serie C No. 149,
párr. 192; y Caso Claude Reyes y otros
Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de
2006. Serie C No. 151, párr. 131.
[19] Cfr. Caso Castillo Petruzzi y
otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de
1999. Serie C No. 52, párr. 207; Caso
Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 4 de julio de 2007. Serie C No. 166,
párr. 57; y Caso Salvador Chiriboga, supra nota 6, párr. 122.
[21] Cfr.
La Expresión "Leyes" en el Artículo 30 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986.
Serie A No. 6, párr. 34; y Caso Yatama Vs. Nicaragua.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de
2005. Serie C No. 127, párr. 191.
[24] Cfr. Organización de los Estados Americanos. Carta Democrática Interamericana. Aprobada en la primera sesión
plenaria de la Asamblea General de la OEA, celebrada el 11 de septiembre de
2001 durante el Vigésimo Octavo Periodo de Sesiones, artículo 3.
[26] Cfr. Castañeda Gutmán vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia
de 6 de agosto de 2008, párrs.
144 a 150.
[27]
Cfr. Exigibilidad del Derecho de Rectificación o
Respuesta (arts. 14.1, 1.1 y 2 Convención Americana sobre Derechos
Humanos). Opinión Consultiva OC-7/86 del 29 de agosto de 1986. Serie A No. 7,
Opinión Separada del Juez Rodolfo E. Piza Escalante, párr. 27.
[28] Cfr. Castañeda Gutmán vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia
de 6 de agosto de 2008, párr.
197.
[31] “El Estado colombiano, a través de los
jueces y demás asociados, por estar fundado en el respeto de la dignidad humana
(artículo 1º de la Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes (artículo 2º), tiene la obligación de
preferir, cuando existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la
que más favorezca la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la
doctrina y la jurisprudencia “principio de interpretación pro homine” o “pro
persona”. A este principio se ha referido esta Corporación en los siguientes
términos: “El principio de interpretación , impone
aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre
y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda
por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección,
garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales
consagrados a nivel constitucional”. Éste es entonces un criterio de interpretación
que se fundamenta en las obligaciones contenidas en los artículos 1° y 2º de la
Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los derechos y
deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad con
los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En lo que tiene
que ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan
en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Adicionalmente, se debe afirmar que estos criterios configuran parámetro de
constitucionalidad, pues impiden que de una norma se desprendan
interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales. El principio pro
persona, impone que “sin
excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera
[aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más
amplia del derecho fundamental”. Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-438/13.
[32] La sentencia T-1337/01 hace la siguiente cita: “Especialmente las sentencias
T-439/92 y T-45/93.
